如果肺炎疫情发生在国外——东西方紧急事件应对措施的比较！

近日，源于武汉的流行病传染范围不断扩张，许多省份宣布一级响应，通过“封城”防止情况恶化。

我们被“封”在家里的同时，或许会好奇，其他国家会如何应对这类紧急事件？如果肺炎发生在了人家那儿呢？

肺炎爆发后的武汉，空无一人的街道

毕竟，疾病、自然灾害这类突发事件的发生有其客观规律和必然性。妥善解决这类影响重大的事件是跨越种族、国家的共同需求。

小钟接下来将为读者说明，不同国家应对紧急事件的措施，让读者了解外国对紧急事件处理状况，并通过对比加深对本国的了解。

需要提前说明的是，本文的“外国”需要满足两个前提，第一，这类“外国”必须是现代国家，能够对本国领域进行有效管控。这排除了一些根本没建立现代国家的非洲“国家”，和半只脚迈入现代国家的印度、菲律宾等国。（后一类国家国内都存在着割据叛乱，不能对本国实行完全的管控。）

第二，这类“外国”需要经常发生大规模的紧急事件。这就排除了欧洲。

图为全球自然灾害的分布情况

别看欧洲的“点点”多，其实这些灾害主要发生在地中海，对欧洲大陆影响不大。比较倒霉的主要是亚洲、北美。

以美国为首的发达国家应对情况

需要提前指出的是，这类国家普遍强调分权制衡。这不仅体现在广为人知的横向权力分立（如，采用三权分立的美国、法国、俄罗斯等等），还体现在纵向的联邦制上（比如，美国、澳大利亚、德国等等）。

联邦制下，中央政府和地方政府各有各的权限范围，各自独立，不相隶属。

在联邦制国家，中央政府能维持国家不分裂，主要手段是财政优势。

征收成本低、额度高的税收基本都被中央获取。地方政府收入低，要增加收入，只能向中央政府要钱。因此，在这些国家，州政府在联邦的代表——参议员的地位甚至比州长还高。

美国参议院

除了上述手段外，联邦（中央）政府基本不能对地方进行制约。州政府拥有自己的军队，不惧联邦军队。州政府领导的人事完全独立于联邦政府，联邦政府没办法任命、处分或奖励州政府领导。

从以上制度设置可以看出，西方对国家权力从横纵两方面进行限制，使得中央政府内部难以取得统一，中央政府对地方政府的控制力也较弱。

这种制度设置背后的核心思路为，把公权力当敌人。不同国家机关间相互配合的成本较高，是这套制度的正常结果。

（一）美国的典型案例与评价

由于制度层面存在诸多限制，强调权力制衡的国家内，不同层级的政府面对紧急事件时，合力往往不如我国政府强大。

以美国加州发生的火灾为例。2018年11月8日，美国加州发生森林火灾。到第二天，过火面积就达到240平方千米。

但是，由于这类紧急事件性质为地方事务，不属于联邦政府的权限范围。因此，哪怕这次事件的严峻程度已经超过了一州政府的能力范围，联邦政府和其他州政府都没有对加州提供物质帮助。

川主席的口头援助

这种结果和制度设置密切相关。联邦政府、州政府各有各的权限范围。此次事件属于地方事务，联邦政府自然不会管，也不能管。

州政府之间互相独立，加州出了天大的事，只要不涉及其他州，其他州政府就没理由帮忙，联邦也没有资格命令他们帮忙。

当然，跨州的紧急事件，联邦在征得地方政府同意后可以介入，并命令其他州援助。

虽然美国地方政府普遍贫穷，但联邦政府还是财大气粗的。联邦政府一出手，紧急事件的处理往往结果较好。

2005年8月，卡特里娜飓风登录美国。由于涉及多个州，符合联邦介入的前提条件。但是，根据法律，联邦出动军队和其他州力量在国内救灾，必须受灾州交出救灾指挥权才行。

卡特里娜飓风过境后的新奥尔良

8月27日，时任美国总统布什反复督促，但时任路易斯安那州长坚决不同意联邦介入。

州长拒绝，一方面是为了避免给民众留下自己能力不足，这点“小事”还要联邦帮忙的不良映象；另一方面也为了避免给政敌留下攻击的口实。总之，让联邦介入，影响州长仕途。

8月29日，飓风过境，一片狼藉。

9月3日，州长端不住了，放下“面子”，将指挥权交给联邦，以期顺利解决问题。

随后7天，1万7千美军和42个州的国民警卫队抵达，带来300多架直升机，93架运输机，21艘战舰。第一天就运入5000吨物资，救出15000灾民。

从此以后，美国州政府遇见这类事件就老实多了，乖乖请联邦援助。

美军援助灾民

2017年8-9月，飓风哈维、Irma、Maria连续袭击美国德州、弗罗里达州和加勒比地区。

联邦政府在征得相关州政府同意并签署协议后，出动陆海空军和海岸警卫队，数万兵力，几十艘大型战舰，上百架飞机投入救灾，仅在加勒比地区就撤出6000余人。

上述行动充分证明，在严重的紧急事件面前，即使是强调地方自治的西方国家，也需要一个强有力的政府进行统筹，带领民众度过危机。

（二）澳大利亚的典型案例与评价

美国这种传统资本主义强国，还能依靠“钞能力”实现“集中力量办大事”。许多空有美国病却没有美国命的二三流发达国家，就只有放弃治疗、破罐破摔了。譬如，澳大利亚。

从去年烧到今年的澳大利亚森林火灾，受灾面积超过630万公顷，比我国1987年受灾面积100万公顷的大兴安岭火灾不知道高到哪里去了。但是，澳大利亚政府早已放弃了治疗。具体的原因如下：

首先，澳大利亚气候高温干旱（2019全国平均气温21.8摄氏度，全国平均降水277.63毫米。），森林资源丰富。干柴加上烈火，经常发生火灾，见怪不怪。

图为近年来，澳大利亚发生的大火灾统计数据。2019发生的这次火灾虽然规模大，但2009、1983年都发生过更大规模的火灾。澳大利亚人民早就身经百战，见的多了。

其次，在制度层面，澳大利亚宪法规定，除宪法明确授予联邦的权力外，其余权力都归州所有。

澳大利亚宪法第107条

澳大利亚宪法并未明确规定联邦有权处理森林事务。所以，尽管地方政府根本没能力处理好这一事务，但澳大利亚的森林事务仍然由地方负责。

这也是过去，澳大利亚森林火灾中从没出现联邦政府身影的原因——联邦没有资格介入这类事务。

此次森林火灾期间，澳大利亚总理居然还携家人到夏威夷度假。这种行为在情理上有些说不过去，但是从澳大利亚的法理上说并无不妥。

澳大利亚民众抗议总理火灾期间出国度假

在火灾发生后4个月，由于民怨沸腾，联邦政府终于出手了。

澳大利亚联邦政府出动最大的舰艇“阿德莱德号”两栖登陆舰和3000名预备役军人参与救援行动；通过军事基地为受灾民众提供临时住所；并投入20亿澳元用于灾后重建。

联邦这次迟到的援助在中国人看来自然是不负责任。但是从澳大利亚法律的角度看，这已经是破天荒的重大进步了——情况类似的美国，联邦政府在加州森林火灾中没提供任何帮助。

上述这种不重视中央政府统筹，强调地方自治制度设置背后，是这两个国家地广人稀，资源相对丰富，可以“有钱任性”。

这种态度，自然不适合咱们学习。中国家底不丰厚，不跟澳大利亚一样家里有矿，只好“没钱认命”，通过强有力的中央政府统筹、动员，正面解决许多紧急事件，确保民众的生命财产安全。

以日本为主要类型的东方发达国家应对情况

日本是东方国家，中央集权的传统较为浓厚，没有采用联邦制和三权分立制，而是采用单一制（上级政府对下级政府控制力强）和议会制（议会的多数党同时控制行政，协调性更强）。这种制度相对美国、澳大利亚的制度，政府内部的协商、动员成本更低。

由于日本的自然灾害特别多。纵使其在二战后，政体向西方靠拢，强调限制公权力，但政府对社会的干预力度依然较大。最起码，频繁发生的小地震需要政府采用强制手段提前预防、事后处理。

其中，事前的预防措施包括，对建筑防震标准、家具制造、火灾报警器全覆盖等领域做出强制规定，提前储备大量物资等等。此外，政府还频繁进行防震宣传，鼓励民众提前储备相关物资、了解防震知识。

日本规定的固定器具的具体样式

上述措施基本可以将常发的小地震影响降到最低。至于少数大地震，各级政府的救灾速度也较快，对日本社会基本没有太大影响，与澳大利亚等国政府在本国常见的火灾面前屡败屡战形成了鲜明对比。

但是，在一些不常见的突发事故中，日本的成绩就没有这么优秀了。

福岛核电站事故场景

2011年3月21日，日本福岛发生7.1级地震。受地震影响，福岛核电站发生泄漏。

事故发生后，运营企业从经济效益出发，希望核电站通过维修后继续使用，对事故进行瞒报。事故发生后一个月，日本政府才宣布此次事故是7级核事故。在此之前，福岛周边的居民甚至都不知道发生了什么。

日本政府除宣布事故等级外，还命令自卫队派员处理事故。但是，自卫队拒绝出动，仅派出直升机对核反应堆进行洒水降温。

当时的新闻截图1

就这个洒水任务，自卫队还不愿意干，一段时间后就要求换人干活。

当时的新闻截图2

日本政府内的文官系统在这一事故中则更加不负责任。不仅自己没有任何作为，在国际社会的援助物资到达后，甚至拒绝进行运输。最后，援助国只好自己雇车将物资运到灾区。

政府、军队的工作人员行为虽然不负责任，但是从他们个人的立场看并无不妥。

在日本，公务员、军人只是一个工作，是付出劳动、获取报酬的一个岗位而已，仅承担有限责任。这区别于我国政府对民众的无限责任，以及所有行使公权者背后，为人民服务的政治责任。

所以，日本政府内部面对这种可能出现伤亡的危险任务，自然采取逃避的态度。这次事故最后以向海洋倾泻核废料收场，也在意料之中。

当然，小钟需要额外指出，不能因为此次日本核电站出现事故，就以此否定核电站本身。公开资料显示，日本本质上没有制造民用核反应堆的能力，福岛核电站从技术到建设都是美国西屋公司进行。这个美国企业形式上被日本的东芝公司控股，但日本人什么事都管不了，什么技术都看不到。

由于技术上仰人鼻息，美国人自然给的是最烂、安全性最差的技术——沸水堆（有核部位外部没有安全壳，出事后不能自行降温）。这埋下了非常严重的安全隐患。

福岛核电站

与之相反的是，中国在核电技术上一直注重自主研发。当前中国建设的核电站都是第三代核电站，不仅实现有核部分都在安全壳内运行（出事后不需要额外制造安全壳套上去），还能在事故发生后自动冷却，防止高温融化堆芯（福岛就是死在这里）。

中国核电站的建设、运营都由国企负责，可以确保安全高于盈利，这是政治任务，与私营企业正好相反。另外，中国国土面积大，核电站可以选址在更为妥当、安全的地方，不会出现福岛事故中，地震导致核电站事故的问题。

总之，对中国核电站的安全问题，读者可以放心。

中国的处理情况

在中国，不同层级、部门的国家机关之上，有一个凌驾于所有主体之上的先锋队。这一领导核心能够协调各方，动员全国范围内的所有人财物力解决问题。上级政府对下级政府的控制力较强，政府间的纵向、横向协作较为方便。对不履行职责的人员，上级也可以有力进行处罚。

另一方面，作为整体的中国政府对民众承担无限责任，有义务不计成本地解决辖区内的所有紧急事件。

这种制度设置的优势非常明显：作为整体的中国政府在紧急事件面前团结协作，可以用较强的配合和动员能力正面解决问题。

当然，不得不提一句的是，这种制度也会导致上级对下级制约过多，使下级的权力和责任不匹配。这是这种制度必然带来的制度成本。

（一）中国的典型案例与评价

在经济不发达、装备不足的年代，中国政府主要通过强大的动员力量解决问题。

如，1987年，涉及100万公顷的大兴安岭火灾中，中国政府动员了5万余军民参与灭火，花费25天扑灭大火。

1987年大兴安岭火灾

这种将军队、行政机关、民众同步动员，攻克险情的情况在西方是不可能发生的——后者政府内部的不同层级、部门尚且难以协调一致，更不必说动员民众共克时艰了。

再如，1998年长江、松花江、嫩江流域发生洪灾。

中央政府、军队、地方政府和民众各尽其责：

中央政府居中协调，并提供物资、资金；

军队负责抢修堤坝，并提供装备，与地方政府共同搜救人员；

地方政府负责提供和分配物资，保障后勤；并与军队协同，确保责任区的人员救助和防洪工程抢修。

此外，在具体的抗洪、搜救任务中，完整的任务按照性质、重要性大小进行横纵划分，最终具体到每个个体身上；上级则负责指挥和监督，对未完成职责的主体进行处罚。每个人各司其职，组成一个有机体共同抗击灾害。

上述这种处理方式，避免了西方存在的国家机关孤军奋战，以及机关内部的推诿卸责，确保了任务圆满完成。

到了条件较好的今天，国家机关可以独立应对紧急事件，不再需要动员民众参与险情。但政府内部的团结协作、互相配合，以及责任层次划分、具体到人的工作方法依然继续适用。

例如，对2018年6月的大兴安岭森林火灾的处理。

2018年大兴安岭火灾

此时的中国政府装备先进，只靠国家机关，不动员民众，也能在一星期内扑灭森林火灾。

其中，黑龙江出动3600余人，内蒙古出动3900余人进行灭火。这些人员从横向看，包括武警森林部队和林业部门的专业扑火队；从纵向看，既有中央政府下属部门的人员，也有地方各级政府的工作人员。

上述人员虽然主管机关、部门不同，但能够在同一主体的领导下相互配合，共同完成救灾任务。

作为对比的是，澳大利亚联邦政府甚至连负责森林事务的机构都没有（毕竟联邦政府不负责这一事务）；受灾最严重的新南威尔士州，全州（省）只有900多名职业消防员。在救火一线的3000多人中，有2000多人是消防志愿者。

现在正在进行的防疫行动中，我们再次看到，强大的动员力量将不同层级、不同地域、不同部门的机关和个人统合起来；并将任务进行横向、纵向分配，具体到每个个人，以便战胜疾病，恢复安宁。

而此次武汉疫情发生后，中央成立专门小组负责疫情解决。

这一小组可以以党中央名义发布命令，从而打破部门、层级的壁垒，集全国之力解决疫情。以下这些措施背后都有这一小组的统筹和协调。

经常佩戴一条鲜艳红领巾的川主席高度赞赏这一处置措施。为防止这一疾病传播到美国，川主席在联邦政府层面成立了领导小组（task force），由卫生及公共服务部部长负责日常工作，协调不同行政机关更高效地应对疫情。

具体公告如图。灯塔国的大统帅都开始学习中国了

中国政府与专门小组应对疫情的具体措施如下。

首先，中央政府批准地方政府依法采取相关措施，遏制疫情增长。全国30个省级行政区都宣布进入一级戒备，对跨区域交通、公共场所开放进行限制，避免疫情传播。

《传染病防治法》第42、43条规定的，政府为应对传染病可以采取的相关措施

许多读者可能被这种措施吓到，认为“非典”期间尚且没有采取这么严厉的手段，或许意味着此次疫情比“非典”更严重。

实际情况并非如此。从生物学的角度看，这次肺炎的染性较“非典”更强，但致死率低。现在出现的死亡病例，主体都是老年人。从本质上说，这次疫情就是一场大型流感。

从应对层面看，“非典”期间，我国的经济水平、政府的动员能力没有现在这么强大。采取和此次疫情一样的措施，难度大，耗费的人财物力更多。

此次采取的措施较非典期间更严格，正好表明我国应对紧急事件的能力增加，可以动用更多资源更快、更好的消灭疫情。

考虑到当前全国范围内已经进入一级戒备，我们有理由相信，当前的状况不会恶化，疫情的传染数量会大幅降低，进而消失。接下来的主要任务是，在避免疫情扩大的基础上治愈现有的感染者。

需要额外说明的是，世界卫生组织与1月30日宣布，中国疫情已经构成国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。这种吓唬人的词汇最容易引起各种流言。小钟在此简单说明一下。

第一，PHEIC是一种预警，一次为期3个月，宣布后可以随时撤销、修改，过期后自动失效。

这种预警是世界卫生组织作为跨国组织履行告知义务的措施，目的在于告诫国际社会，某国已经发生可能有国际影响的疾病。

预警没有任何强制力，可以理解为一种小广播。

图为相关条约中，这一建议的具体内容。这些内容不具有强制力。是否采用由各个国家自己斟酌。

第二，网上部分言论认为，世界卫生组织可以宣布某国为“疫区”，一次为期3年。宣布后，上图中的相关措施强制对此国适用。

这是彻头彻尾的谣言，毫无依据。世界卫生组织的相关条约中根本没有宣布“疫区”制度，更不必说后面措施的强制适用。

读者们可以看出，世界卫生组织的这一行为对我国经济并没有物质影响。我们的重点在于，解决好自己的事情，让世界卫生组织早日撤销这一预警。这也是中国政府现在正在全力进行的事情。

除在防止疫情扩发方面发力，中国政府还集中力量对已经感染的人员进行发现和治疗。

第一，调集不同部门、地域的科研人员集中力量研发相关药物。

第二，各级政府的内部人员，特别是基层人员被调动起来，由上级划分责任区，责任具体到人，挨家挨户进行走访，对可能的感染者进行发现和治疗。

第三，疫情较为严重，原有医疗资源不足的地方均调集人力物力，紧急修建医疗场所，确保感染者的隔离和治疗。

中央政府和其他地方政府、军队卫生部门对疫情严重地区进行人员、资金和物资援助。

截至1月28日晚，抵达湖北的全国各地医护人员已经超过6000人，而湖北省29日确诊人数为3554人（其中已经有84人治愈）。读者们从这些数据中可以看出国家对打赢这场战斗的决心。

上述措施背后，是中国政府强大的动员能力和调控能力。

区别于西方分权制衡制度下，不同机关的“事不关己高高挂起”、不作为；我国政府特别重视个人在紧急事件中的表现。其中既包括奖励优异者，也包括事后对不敢担当、作为的人员进行问责。

例如，一位扬州长者就是因为在一次紧急事件中表现优异，从上海调到北京，进而改变了中国。

当然，我们也不否认，这种制度下的中央政府权力过大，下级政府可能出现权力和责任不一致的情况。

例如，许多民众指责湖北和武汉的领导瞒报疫情、处置不及时。然而，根据法律规定，这些地方领导根本没有权力自行公布疫情信息、宣布进入戒备状态。

图为《传染病防治法》第38条。按照这一条的规定，地方政府公布本地疫情前，必须经中央政府的卫生部门批准。

图为《传染病防治法》第42条。这一条规定，地方政府采取相关紧急措施，需要得到上一级政府同意。

事情发生在地方，本地政府却没有权力直接采取相应的措施。这也算是这种强大动员体制的制度成本吧。

从不同国家对紧急事件的处理上，我们可以得出许多经验教训。

从历史和地理的角度看，强调权力制衡的制度起源于西欧和北美。前者的地理环境较好，影响重大的自然灾害较少，处理紧急事件的需求较低；后者地广人稀，政府财力雄厚，在繁琐的限制下依靠“钞能力”依旧可以较为妥当的处理紧急事件。

然而，不具有相关地理和经济优势的国家采用这套制度后，便会出现一些水土不服。一个较为明显的事实是，制衡的力度往往和政府处理紧急事件的能力成反比。澳大利亚制衡力度大，连经常发生的灾害都无法处理；日本的制衡力度较弱，还能应付常发的地震，只是在较突然的重大事故中无能为力。

总体而言，上述西方国家将国家视作公司，国家领导视为职业经理人。既然是公司，自然是利益导向、有限责任。

即，政府保障民众利益，要在收益大于投入的基础上进行。这一事实已经被上述国家应对紧急事件的行为所证明。

当然，这些国家的政府敢这么任性，也因为他们是公司化运转，有推却责任、消除民众怨气的办法。

上述国家的执政党、政客相当于公司的经理人，无论好坏，终究会定期更换。在任领导庸碌无为，这套制度也可以大言不惭的表示，谁让民众选了这么个人，活该。要么下次把他选下去，换个人上去，一切重新再来，算了吧。反正啊，总会有人拿到选票的。

中国的执政党和政府，如今早不能通过换届、换人就把烂事推却责任了，制度不答应，后继者更不答应；也不能跟外国政府一样，没钱了就停摆、关门；更不能在关系民众重大利益的事情面前算经济帐。

中国政府必须对自己辖区内的事情承担无限责任。只要某一事项与民众利益密切相关，无论赔钱与否、无论多么危险，政府必须努力完成。

也因此，中国政府的工作人员哪怕欠着几个月工资仍然要坚持上班、为民服务；在面对生命威胁时，也要勇往直前，克服困难，解决问题。

李克强到湖北武汉考察指导新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作

除了社会主义价值的要求，中国历史传统也对中国的无限责任政府影响重大。

中国历史悠久，灾害较多，很早就建立了强有力的中央政府统合资源，抵御灾害，以确保这片土地上的民众在众多灾害面前继续生存和发展。甚至有学者认为，组织治理水患，是中国政治文明的发轫。

这次与疫情的斗争便是最鲜活的例子。整个中国的力量都被集中起来，参与这场与疾病的斗争。从顶层中枢，到村头巷尾，再到信息网络层面，都能看到抗击疫情的力量。

我们相信，在这种饱和式防御之下，我们与疫情的斗争必将取得最后的胜利。