华语智库：俄罗斯新北极战略可能的走向

　　对于与北冰洋比邻而居的国家，北极的重要战略意义不言而喻，上个世纪末开始，域外国家也对北极趋之若鹜。

　　尽管地缘政治矛盾纷繁复杂，但在北极高纬度地区完全可以开展富有成效的国际经济合作，为在这片广袤、人迹罕至的地区建立集体安全体系创造良好条件。俄联邦总统授权制定了新的北极发展战略，明确要捍卫国家（包括国防）利益，采取积极的国际一体化政策加强信任、减少分歧。然而俄罗斯的和平倡议（包括减少在北极地区的战略军事演习）并未得到某些外国伙伴应有的回应。

　　近年来，俄联邦北极地区的军事战略局势总体保持了稳定，但同时个别国家的军事活动却日益猖獗。北极地区周边国家军事存在明显增强，导致力量平衡发生了变化，爆发各种强度军事冲突的概率明显增大。之前达成的协议只是暂时保证了局势可控。

　　毫无疑问，苏联、后来俄罗斯批准的联合国1982年海洋法公约是北极稳定的基石。然而近期北极国家的个别政客、领导人宣称将派遣军舰赴俄罗斯北方海域航行，叫嚣购买格陵兰岛，对俄罗斯北极领土的司法管辖权横加非议。早在1997年2月26日第30号联邦法《关于批准联合国海洋法、落实联合国海洋法第十一章的协议》就明确指出：“俄联邦声称，根据联合国海洋法公约第298条，关于下列争议：涉及公约第15、74和83条的解释、适用，海上划界、历史性海湾及法律基础、军事活动（包括相关国家舰艇、飞行器的活动）、实现主权或司法管辖权时保证遵守法律、安理会根据联合国宪章实施活动，公约第十五章第二节中规定各方必须解决的程序并不适用”。

　　然而面对诱人的“商业大餐”，已经通过的法律规范收效甚微。随着气候变暖、冰消雪融，北极整个大陆架的各种能源、生物资源似乎唾手可得，通过俄罗斯领水的战略国际贸易航线（北方航道）常年可用。尽管“北极联盟”国家（美国、挪威、加拿大和丹麦）在海洋划界方面（尤其是美国和加拿大关于西北通道的地位）存在分歧，却异口同声要划定俄罗斯的海上边界，并要求俄罗斯承认沿岸大陆架是“人类共同的遗产”。

　　这一“共同遗产”，据专家评估，拥有俄罗斯所有海域中70%的石油和88%的天然气储备，蕴藏着丰富的煤、黄金、铜、镍、锡、铂、锰。根据权威气象学家的预测，今后每年冰层面积可能缩小到500万平方公里以下。这就意味着，2035年以后，夏季北冰洋的大部分水域将适于航行，完全可以实现生物资源工业开采，碳氢化合物、其他矿产的勘探利用。同时，在一定时期地区变冷的趋势仍旧保持，这就意味着到本世纪中叶俄罗斯发展“核动力船队”的现实性依然存在。北极冰雪融化，只要提供导航，货船、客轮沿北方航道的通航率将显著增长。根据预测，2021年前这一方向的货运量将增长九倍：从目前每年150万吨增长至1500万吨。物流人士将北极航线称为新的巴拿马或苏伊士运河。这千真万确。从欧洲通过北方航道前往亚洲比其他类似航线距离缩短近二分之一。例如，从圣彼得堡沿“北极要道”前往海参崴是14280公里，而通过苏伊士运河——23200公里，如果绕道好望角——29400公里。

　　基于上述因素，“北极联盟”国家和不拥有这一地区入口的国家试图巩固、扩大自己在俄罗斯北极的地缘政治、经济和军事影响。北欧（挪威、丹麦、瑞典、冰岛、芬兰）、美洲（美国、加拿大）和亚洲（中国、印度、日本、新加坡、韩国）许多国家的战略中，已经明确提出北极问题。

　　抵消俄罗斯（作为这一地区的主要玩家）在极北地区的影响力是北约的战略目标之一。美国及其盟国正在扩大在北极高纬度地区的经济、军事存在，北欧国家迟滞俄罗斯经济发展的军事政治活动（包括制裁）愈演愈烈。妄图重新划分海洋边界，改变北方航道的法律地位。北约的北欧国家沆瀣一气（包括对不久前传统上保持中立的芬兰、瑞典施压），挑起国家间的不信任，导致利益发生冲突。此时潜在威胁是，非北极国家对北方的资源垂涎三尺，而芬兰、日本和韩国认为俄罗斯北极地区的财富是“国际社会的共同财产”。所有这些因素对俄罗斯在北极地区的国家安全构成了严峻威胁，必须严阵以待。

　　几百年来俄罗斯的北极探险家积极开发广袤的冰雪空间，数百个已发现的地物以他们的名字命名。从当时国际法的角度看，这足以使沿岸国家的所有权扩展至已发现的新领土。对于确立直接进入北冰洋的原始沿岸线，历史上的法律依据至关重要。北极沿岸国家应该、可以不经其他国家同意、根据主权和其他重要国际法原则，通过涉及自己北极地区状态的相应法律文件。在北极上述区域划分存在的情况下没有招致其他非北极国家的任何反对，这是事实上的承认。

　　2008年9月18日，俄联邦总统批准了《2020年前俄联邦国家政策基础及未来前景》，没有确立在北极建立“人类共同遗产”区的目标，更谈不上基于俄罗斯的北极大陆架来建立。

　　根据1982年公约的某些模糊表述，北极邻国“在国际惯例法的背景下”可以通过个别协议进行大陆架划界，但是应基于现有的传统和对北极海域边界的国际承认。类似解释会导致俄罗斯部分大陆架遭受不公正的空间损失，许多国家故意对适用于北极地区的国际法视而不见。

　　八十年代后半期开始，苏联的“改革”领导一步步地破坏了国家领土的统一，没有对可能的严重后果进行任何长期预测。在“新思维”、“全人类的价值至上”歧途上越走越远，实现对外政策时，与美国签署了白令海、楚科奇海、北冰洋和太平洋海上空间、大陆架区域经济划界协议，使国家利益蒙受了重大损失。1990年苏联领导无偿向美国移交了与北冰洋濒临白令海水域的60%。北极委员会的其他伙伴国没有放过对这一先例的充分利用，直至今日还喋喋不休向俄罗斯自古以来的北极领土声索自己的权利。2004年成立了由中国、日本、韩国、泰国和马来西亚组成的“极地研究亚洲论坛”，新玩家开始加入对北方领土的瓜分。面对新的地缘政治现实，应重新审视、展望未来。

　　重新提起三十年前那份声名狼藉的文件为时晚矣。但俄罗斯议会并未批准，对俄罗斯而言，这并非必须履行的国际司法文件。完全有证据重新审议，为此需要通过外交渠道通报美方临时中止这份文件的效力，并展开新一轮谈判。以历史公正的形式在太平洋、北冰洋海域划分专属经济区、大陆架时，一定要充分考虑自己的国家利益，并规定在这些地区恢复俄罗斯200海里专属经济区的外部边界。

　　根据公认的国际法，首先发现未知土地的民族，拥有对其无可争议的权利。十八世纪下半叶至十九世纪上半期俄罗斯帝国出现了新的海外东北领地：阿拉斯加、白令海上的阿留申群岛和北美太平洋沿岸部分地区及附近岛屿，统称为“俄罗斯的美洲”。

　　历史上形成的俄美在楚科奇与阿拉斯加交界地域、科曼多群岛与阿留申群岛的边界，以俄英在北美领地的边境划界为前奏。通过白令、奇里科夫的远征，十七世纪四十年代俄罗斯的探险者开辟了这片土地。从1784年起俄罗斯殖民者中的常住民出现在北美大陆西北部。在巴兰诺夫岛上的新阿尔汗格尔斯克市（今天的锡特卡）建立了行政中心。俄罗斯航海家发现了从北纬55度向北的地区及附近岛屿，从阿拉斯加半岛向西，从阿留申群岛向北的北美西北沿岸，俄罗斯的工业家每年到访这里。而美国最早一批船只直到1788年也姗姗来到美洲西北部。

　　地理发现的优先性对于承认某一国家对领土的所有权具有重要意义。然而现代国际关系的基础是领土划界条约。因此，尽管根据1871年与北美合众国的条约俄罗斯失去了美洲的上述领土，但前苏联过去没有、俄罗斯现在也不会对美国提出任何领土要求。现存国界不可破坏原则是现代国际法公认的规范。试图重新修改历史上根据已批准国际条约确立的边界，将对世界和平构成严重威胁。美国当前单边

退出一系列国际条约的实践说明，需要加强对类似行动可能后果的预测，并及时消除可能的威胁。鉴此，应该考虑从莫斯科监控下保护生态安全的角度提升俄罗斯北极地区的地位。

　　根据俄罗斯总统办公厅的明确指示《对论证、推进上述立场的工作进行修正》（2011年4月29日第A21-1669号），关于俄罗斯北极存在的所有军政和经济问题可以形成清晰的原则。早在2013年俄联邦总统普京就批准了《2020年前发展俄联邦北极地区、保证国家安全战略》。文件确定了俄罗斯的行动计划，旨在实现在北极的主权、国家利益。

　　目前俄罗斯正在基于国际关系的所有现实和当今世界力量平衡的变化，积极制定新的北极战略。俄罗斯联邦委员会南北极委员会积极参与战略文件的筹备。

　　今天明确北方航道的法律地位迫在眉捷。许多外国伙伴和某些国内政治家企图坚持使其“国际化”的立场，丝毫没有评估类似决策可能导致的严重后果。

　　分析一下北方航道的地理位置，显然其大部分水域处于俄罗斯领水（12海里）、专属经济区（200海里）或大陆架之内。涉及位于领水内的北方航道，属于俄罗斯主权管辖的范围，对于经过专属经济区、大陆架的部分航道，俄罗斯只是拥有部分主权，无权限制外国船只的通行。挪威、丹麦、特别是美国、加拿大企图将北方航道变成国际商业运输航线的方案令人担忧。美国、加拿大

坚决反对必须是俄罗斯引航员、破冰船进行引导，排斥俄罗斯在个别地段调节航运的权利。

　　鉴此，北极国家，首先是俄罗斯，不得不明确在北极海域的法律制度。因为北方水域定期结冰，根据联合国海洋法公约第234条之规定，司法管辖权适用于这样的水域。根据这份文件，沿岸国家在专属经济区边界内的冰雪覆盖地区为了保证这些地区的生态安全可以适用本国的法律。可以认为限制北方航道航运的行动旨在保护海洋环境、国际生态安全。在北方航道冰雪覆盖航段不受约束的航运是影响环境生态的有害因素，将导致生态局势恶化。而且事实是北方航道是一条部分通过俄罗斯边界的完整运输线，俄罗斯可以将这一条款用于北方航道。例如，基于保证生态安全原则，2013年1月17日确立了北方航道水域北极航行规则。俄罗斯并不是确立对自由航行水域进行航行限制的唯一国家。加拿大也持同样的立场，1985年通过了相应文件，将自己的权利扩展至北极专属经济区，对外国海上运输在加拿大水域内的活动进行严密监控，确立了自己的特别航运制度，对不符合自己标准的船只进行限制。为了自己的利益，俄罗斯应该认真研究加拿大保证北极水域航运安全的经验。

　　在实现新北极战略的框架内，俄罗斯应根据联合国宪章第33条第1款之规定，通过和平方法调节国际争端（包括海上空间划界）：谈判、调查、调停、调解、仲裁、法院审理、向地区机关提交请求或协商，或各方选择的其他和平手段。加强军事安全是任何国家（包括俄罗斯）活动中不可或缺的重要部分，不应导致地区紧张程度升级。

　　捍卫俄罗斯北部边界的利益，将继续由三年之前成立的诸军种联合战略司令部北方舰队、太平洋舰队提供强大的保障，目前迫切任务是发展俄联邦东北边界和北极地区岛屿的军事基础设施。

　　为了实现北极地区的社会经济发展，包括使用军事手段保证应对现在、未来的威胁，需要拥有发达的基础设施。

　　最近几年在北冰洋各个岛屿、北极沿岸大量综合设施的建设如火如荼。今天在法兰士约瑟夫地群岛、新西伯利亚群岛的军用设施、行政居住综合体已经交付使用。在解决保证交通安全任务的框架内，继续发展北极地区的机场网络、翻修军民两用港口。未来几年翻修结束后，俄罗斯在北极的大量机场将四季开放，可以接收各种型号的飞机。

　　在搜集大量信息的基础上建立了海洋地理数据库，编制、重新出版了多种地图、航行手册和资料。这些丰富的信息将为编制国家北极地图册奠定坚实的基础。

　　此外，在北极、北方沿岸要确保边防安全，根据保证北极地区边防安全综合计划有条不紊地展开工作。继续建立先进的岸上基础设施，为边防机关配备各类舰艇，奠定保卫国境线领域的法律基础。对于北方航道最活跃的航段和工业活动区，俄联邦安全总局边防局应加强雷达、无线电技术监控。为了完成保证海上安全、油气系统、交通线、海洋资源和生态安全的任务，在摩尔曼斯克、彼得罗巴甫洛夫斯克-堪察加市成立了跨部门地区信息协调中心。中心的活动旨在优化相关联邦权力机关跨部门的信息协作，实现对海洋空间水面局势的综合管控。

　　实现俄罗斯北极国家政策、落实俄联邦总统发展北方航道和北极海域沿岸地区的指示，规定要翻修迪克森、提克西、佩韦克、普罗维杰尼亚等海港，将可以对整条北方航道上出现的任何航运安全威胁迅速做出反应。

　　根据构想文件计划采取所有措施，旨在遏制对俄罗斯领土完整可能的危险、威胁，可以根据国际法将其界定为“暴力”行动。应该首先在通用国际法框架内、基于通常的法律“支柱”，明确俄罗斯在北极大陆架实现主权的边界。这一方法将避免俄罗斯在这一地区遭受损失；如

果继续脱离适用权利的总体背景、形式上履行1982年公约的第76条，这一损失将不可避免。

　　俄罗斯专家建议将实现北极大陆架的权利纳入新的“北极战略”，基于历史上已经确立边界的国际法，履行邻国间划分大陆架的义务。落实这些规范将排除在俄罗斯的北极地区建立国际海底区域的可能性（将造成俄罗斯领土的损失），将把利用大陆架划界投机行为的危害降到最低，对于非北极国家，应避免其破坏北极地区法律稳定的新风险。

　　采取类似的政治法律立场，应采取下列具体措施：

　　1.基于适用于北极的国际法、执行实践和北极国家的国内法，确认现行的北极国家自然保护法适用于俄罗斯北冰洋大陆架的所有区域（北极不存在“不属于任何人”的空间）。

　　2.根据现行的法律，准备、实现向（俄罗斯和外国）投资公司有偿提供自然资源勘探许可证的程序。

　　3.基于国际法实践（加拿大的法律），制定俄联邦政府关于北极沿岸保护区、大陆架的决议草案，对这些保护区内的所有经济活动提出特殊的环保要求。

　　4.根据自然保护法，采取一系列预防措施，避免俄罗斯北极大陆架、东北沿岸地区的环境污染。

　　5.积极开展工作，根据1982年公约第76条最终形成俄罗斯的“部分设想”，但仅限于太平洋地区。

　　6.与北约国家进行磋商，在美国做出自我约束之前（为了保证生态安全完全恢复了“北极区域”的概念），中止北极大陆架的自我约束行为。

　　7.通报北极国家：为了实现在北极的环保司法管辖，俄罗斯准备在北极大陆架高纬度地区履行1982年公约第83条，直至协商划界。向北极国家发出外交照会，相互尊重1867年俄美公约确定的子午线（区域划线）。

　　8.与北极国家相互交换上述照会后，在履行1958年大陆架公约第六条框架内与美国展开相应的谈判（考虑到1897年俄美关于转让阿拉斯加公约规定的区域划线）。

　　9.关于大陆架问题，加强俄罗斯的国际法立场宣传。

　　10.在俄罗斯联邦安全会议领导下确定统一的国家（科学）机关，以实现俄罗斯的新北极战略。

　　捍卫俄罗斯在北极地区的国家利益，应最大程度地利用现有的国际制度（在一定时期俄罗斯代表主导了这些制度），并充分吸取之前的惨痛教训。例如，2015-2017年俄罗斯担任巴伦支海委员会轮值主席国，却没有从这一地位获得任何利益。而且，不通知、不允许多位俄罗斯专家开展工作。2021-2023年俄罗斯将在北极委员会中担任轮值主席国（从2021年5月起冰岛卸任，俄罗斯接替），应该更加富有成效地开展工作。

　　俄罗斯在国际舞台上声望日隆的条件下（其中军事实力不一定是最后手段）可能解决“北极日程表”的现实问题。尽管北极仍旧稳定、风平浪静，但不能不看到北约正企图“撼动”这一状态。此时俄罗斯一定要展现出和平解决极北空间、海域划界争端的开放、真诚态度。