中国需要三大放权：点燃地方、市场、民间三台发动机！

作者：罗天昊 著有《大国诸城》 致力于国家与城市战略
来源公众号：罗天昊国与城
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先集权，再搞改革，成为流行心态。

 

近日，国家宣布改革增值税，中央与地方五五分成。改变了以前中央占大头的局面。

 

部分人近年鼓吹集权，以防止“政令不出中南海”。他们认为，先集权，再以集权对抗既得利益，强力推动改革，是有效的未来之路。

 

事实上，改革开放以来，中国的迅速崛起，其实是得益于前期的持续放权，通过放权，激发了各个地方的发展积极性，最后造就了整个国家的飞跃。正如著名华人经济学家张五常所说，地方竞争，是中国改革开放腾飞的重要因素。而放权，则是地方腾飞的制度性保障。

 

但是，最近十五年来，中国部分领域改革，似有停滞的迹象，最明显的体现，就是地方发展权的日益萎缩。

 

增值税改革，只是中央对地方财权下放的开始，远非终局。

 

改革开放40年，治乱之鉴，放权大势已成。

 

 

（1）财权不足导致地方经济发展动力衰退

 

地方发展自主权，包含两个领域，一是财权，二是事权，这两个权力都受到了侵蚀。

 

二十多年前的分税制改革，最后演化为地方财权被变相剥夺。此前，中央和地方的财政，主要靠抽成，即地方按照一定比例上交税收，其余的留给地方自主使用。这种抽成式的财政分配机制，后来由于三个方面的原因，逐步引起了中央不满。一是，部分地方为了少上交，隐瞒当地发展情况，少报GDP，二是，中国改革初期，实行的是非均衡的发展模式，部分后发地区需要辅助，三是，国家需要相当财力，重点建设一些项目，并发展公共事业。

 

分税制的推行，很快就造成了地方财力不足。实行分税制后，中央的财政收入占国家财政收入的比重，从1993年的22%上升到50%以上%。且保持近20年，其中，刚实行分税制的最初一年，甚至达到了57%，其后一直在50%以上，直到2012年才跌破50%。

 

分税制之后，中央当初的目的，多数没有达到。特别是中央的支付转移，则严重畸形，最后演变为大众诟病的排队分钱，比如中央的投入，奥运和世博，就至少在北京和上海身上各自砸了数千亿。而其它很多地方缺钱，嗷嗷待哺，国家也不顾上。严重偏离了分税制的初衷。

 

最后，地方被财富被抽干，造成了两个方面的消极影响，一是，此前的抽成制，地方有足够的发展动力，开展经济建设领域的竞争。而分税制之后，大头归中央，地方发展动力萎缩。尤其是，地方普遍对培育本土品牌，本土经济失去了耐心和信心，都想傍大款，抱央企的大腿。进行短期突击，一个央企的投资，动辄数十上百亿，甚至上千亿，带来的经济总量增加，以及财政收入的增加，是立竿见影。不见湛江亲吻批文的市长否?一纸批文，威力如此，市场的力量，早微如轻风。依靠央企崛起的投机主义模式，竟然被追捧，而实实在发展本土经济，发展民营经济的模式，则被视为老实头。所以，最近十几年来，地方对于发展本土经济的积极性，逐步下降，最后形成恶性循环。分税制对于地方的伤害，是一个极度重要的原因。　

 

地方财权被削弱，造成了另外一个恶果众所周知，即是土地财政。中央在财政收入上与对方对半分，甚至是占了大头，但是多数事情需要地方做，最后，地方付出大而收入有限，逼迫地方另想办法。这个办法，一个是各种费用，比如高速公路费，很多地方本来已经还清贷款，还在收费，一个重要原因，就是地方财政收入的压力大。一个就是土地财政，地方缺钱，只能通过卖地疯狂补缺。当下，多数城市的土地收入，已经占当地财政收入的50%以上。有的地方甚至超过80%以上，地方对于土地财政的依赖性越来越大，导致卖地盛行，近年来，很多地方更是打着城镇化战略的旗帜，超前造城，形成了遍地鬼城。也导致各种拆迁纠纷狼烟四起。有地方财政厅长称地方财权萎缩，土地财政是被逼良为娼，并非虚言。

 

其实，财富集中于中央。最后体现在两个方面特点，一个是财政支出分配不公，国家平衡区域发展，平衡贫富的战略目标没有落实，反滋长了跑部钱进的歪风。二是国家有钱了，却没有用到刀刃上，最近十几年，国家的机构改革，日益延缓，财政供养人员不停增加，吞噬了增加的税收。地方省下的钱国家并没有用好。

 

希望增值税改革可开创地方新的财源，鼓励地方兴办实业而不是造房，逐步摆脱土地财政。

 

 

（2）事权不足导致地方改革动力衰退

 

地方财权的被削弱是显性的，而地方事权的萎缩，则是隐性的，这一点被很多人忽略。

 

自2003年至今，与权力对市场干预日益加强同时进行的，是中央对地方发展的干预日益加强。最近十年，地方事权被逐步削弱。部委的权力，则日益膨胀。

 

某种意义上说，地方去北京跑部钱进，不仅是求财，更多是去求名分，求政策优惠的。中央剥夺了地方相当多的事务决定权，统一收权，但是放权的时候，则是试点式的，很多有益的地方改革试验，此前只需要自己决定，现在却都需要上头的“恩赐”。

 

中央对于地方事权的掣肘，主要体现在发展战略的不独立。自2008年以来，国家推出了数十个国家级战略，相对改革初期十年一个国家战略，简直就是大批发，而到底扶持哪个地方，往往不是看当地潜力，而是长官意志，或者看谁跑的欢。光是国家级新区，除前期的浦东、滨海和两江，后面的几个新区，竟然在三年内突击完成。而且分布极度不均衡，东部和西部密布，中部却一个也没有。事实上，甚至连自贸区都可以放开让地方自己搞规划，谋发展，更为公平，也更贴近当地需求。

 

 

 

（3）中国需要三大放权

——激发地方、市场、民间三方力量

 

“先集权，再改革”的思想争议大，但是存在巨大的市场，是不争的事实。

 

但是，集权会带来新的问题，一是，权力具有天然的魔性，集中的权力，谁还舍得放下。第二是，集权之后，固然有助打破旧的既得利益，但是权力本身也会产生新的既得利益。

 

回顾历史，我们可以发现，改革开放四十年的历史，大致是一个放权的历史。正是通过分权和放权，才激发了民间活力，激发了地方活力，激发了市场的活力，最终成就国家大业。所以，改革需要的是放权，而非集权。

 

就国家领袖来说，集权也并非唯一选择。改革开放的总设计师，相对其前任，不是更集权，而是更分权，邓甚至没有担任国家元首，但是并不妨碍其带领国家走向未来，成就大业。

 

在特殊时期，适当集权，可以理解，但是集权与分权，是一个钟摆，应该根据时势调整。罗天昊认为，未来中国需要三大放权。

 

一、中央更多向地方放权。

财政收入，地方应占大头，事权也应更多下放。让改革之初生动活泼的创新局面重新焕发，部分地方出现的为官不为，消极怠工的局面才能得到根本遏制。

周其仁说，中国的改革是“中央加油门，地方挂空挡，基层踩刹车”。此论对中国现实缺乏了解。其实底层改革动力大的很。

基层无数改革，可惜人微言轻，壮志难酬。陕西神木医改，改革推行者郭宝成却逐步被边缘化，这种情况仍不少见。

 

未来需要更多鼓励地方改革。允许地方改革闯将出头。

 

二，权力更多向市场放权。

不该伸的手不要伸，简政放权，要收实效。当下最紧要的，一个是减少审批，一个是减税。充分发挥市场对资源的配置作用。

 

三，政府更多向民间放权。

尤其是需要营造开放包容的社会氛围，鼓励创新。允许民间社会自由发展。

社团，智库，都需要搞活。多给民间力量机会，多给青年人机会。