左希迎：美国是如何进行威胁评估的?

　　导读RZ6豪仕阅读网
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　　美国的威胁评估是一个复杂而漫长的过程，决策者要面临多变的外部环境和艰难的自我选择。为了使研究具有可行性，需要对这一过程进行简化处理。研究美国的威胁评估还具有一定的特殊性：其一，美国是一个超级大国，其国家利益分布在全球各地，外部威胁不仅数量巨大，而且情况复杂。其二，美国拥有独特的政治体制，其决策程序与其他国家相比有鲜明的特征，以美国为样本构建的理论，仅仅能解释部分世界。因此，有必要归纳并提炼美国的行为模式，考察其威胁评估的进程，进而构建一个新的理论模式。RZ6豪仕阅读网
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　　（一）决策者与威胁评估RZ6豪仕阅读网
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　　威胁评估的本质是决策者对外部威胁的认知，并在此基础上制定外交政策的过程。以总统为首的决策者从一开始就扮演着关键角色，因此有必要考察什么因素影响美国决策者的威胁评估。在对威胁评估的既有研究中，路径选择多种多样。相对而言，判断对手威胁是否可信，关注过往行为和现实权衡是两种比较有代表性的理论路径。根据这些研究，一个国家的决策者在评估外部的威胁时，或者依据其过往表现来判定，或者根据现实力量对比来权衡。然而，这些研究往往将过往行为和现实权衡置于对立的地位，鲜有在理论上将二者将有机统一的研究。本文致力于将威胁评估时考察过往行为和现实权衡两种路径整合，在此基础上试图发展一个解释美国威胁评估的新理论。RZ6豪仕阅读网
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　　在威胁评估时，现实权衡与过往行为是可以融合的。外部威胁的大小可以通过力量、意图和历史记录三个因素来界定，由此，现实权衡包括的是力量和意图两个因素，而历史记录是一个国家的过往行为。现实权衡主要是针对对手的军事力量进行一个基本的盘算，这主要是指其进攻实力。此外，对意图的评估也是现实权衡的重要组成部分，即对手是进攻性的还是防御性的，其战略的具体内容是什么，其战略是否会威胁到自身生存，这种威胁是否紧迫。历史记录主要是指根据对手的过往行为来判断其是否对自身构成了威胁。如果将过往行为与现实权衡结合起来看，在评估威胁的过程中，两个因素发挥作用的阶段不一样。现实权衡更多出现在评估威胁的最初阶段，其后才是依据过往行为评估对手是否具有威胁，这两者是存在次序关系的、是可以融合的。RZ6豪仕阅读网
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　　对决策者而言，其对外部威胁的认知主要是判定对手的力量多大，其意图是否具有进攻性，其历史记录是否具有潜在风险。然而，现实权衡和过往行为所起的作用却是截然不同的。由于现实权衡是威胁评估的最初阶段，其作用是框定威胁评估的范围。换言之，在威胁评估时，决策者首先需要评估对手的实力和意图。对决策者而言，最先考虑的是既有格局对自身的威胁，这些威胁存在两种情况：其一，威胁的大小可能仅仅能够被框定在一个区间，无法做到完全准确。其二，威胁的作用方向也可能难以确定，呈现出模糊的状态。之所以会出现这两个问题，原因之一在于决策者难以获得完全的信息，这会干扰决策者的判断；原因之二在于决策者的理性是有限的，对意图的判断充满了不确定性。也就是说，尽管现实权衡框定了威胁评估的范围，但这个范围是模糊的，是不够清晰的。在此背景下，过往行为将发挥校准的作用。现实框定威胁评估的范围之后，决策者将综合对手的过往行为模式，重新审视外部威胁。就此而言，过往行为对决策者的影响更多是一种隐喻，其作用更多是一种潜移默化的塑造，是在现实权衡的基础之上进行再评估，然后缩小选择范围。在性质上，这是一种校准的行为，通过比较对手的过往行为，最大程度缩小威胁评估的估算误差，以提高威胁评估过程中的精准度。RZ6豪仕阅读网
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　　一般而言，决策者对力量、意图和历史记录的认知，受权力结构、组织文化和决策程序三个因素的影响。首先，美国大战略的决策机构是相对稳定的。研究外交政策，必须打开国家这个“黑匣子”，考察政治精英如何评估外部压力，唯有如此，方能拥有足够的变量来建立和检验理论。罗杰·希尔斯曼等人认为，美国在防务政策上的权力结构是分层的，总统、总统的顾问、政治任命官员、国会和行政官员是内层，利益集团和新闻媒体是第二层，公众舆论和选民是外层。也有学者将权力机构的内层具体到国家安全委员会、管理与预算办公室、国务院、国防部、中央情报局、联邦调查局和国土安全部。在普遍意义上，除了总统外，国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席和国家安全事务助理是最为重要的决策者。不过，总统可以根据需要赋予某些高级官员以关键性的地位，以改变既有权力机构。在这种情况下，一些关键性角色的作用就非常凸显，其知识结构、个人偏好、成长经历和价值观念成为决策的重要因素。RZ6豪仕阅读网
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　　其次，组织文化也会影响决策者对威胁的认知。从美国的历史来看，美国的共和传统、盎格鲁—撒克逊式自由主义和民主式的人人平等观念深刻影响着其军事组织。具体到对外部威胁的评估上，有两种情况至关重要：一方面，如果美国决策层形成了一种主导性的组织文化，它往往无形中影响着决策者的威胁评估。例如，里根政府时期的旧保守主义和小布什政府时期的新保守主义，尤其是后者，在决策层形成了价值观念相近的“火神派”在安全上夸大美国面临的外部威胁。另一方面，军方的组织文化是寻求最大的自主权和资源支持，倾向于坚持通过进攻性行为或发动战争来解决冲突。因此，这些组织的领导人在危机中会夸大外部威胁，以实现其政治目的。RZ6豪仕阅读网
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　　最后，决策程序的差异也会影响威胁评估。从政策过程来看，美国的安全决策存在诸多模式。综合理论研究与现实态势，协商模式、官僚政治模式和小集团模式最为重要。其一，协商模式是指总统作为一个仲裁者，对各个部门提出的方案进行权衡利弊，协调分歧，最终形成被大多数接受的政策方案。这种决策模式以肯尼迪政府时期最具代表性，其对外部威胁的认知更多是一种各部门的综合。其二，官僚政治模式是一种广泛存在的决策模式。各部门的领导人根据组织赋予的权力和自身的能力界定利益，努力维持官僚组织的自主性和利益，通过与其他组织领导人讨价还价、互相让步而制定和执行外交政策。因此，在威胁评估上，更多是各部门领导人根据个人影响力相互讨价还价的结果。其三，小集团模式是指外交政策由少数几个决策者把控，其决策过程一般是秘密的。在尼克松政府时期，尼克松和基辛格为了避免外交政策的机械化，形成了以二人为核心的决策圈。在奥巴马政府中，同样出现了一个总统核心圈，把持着外交政策的制定。在理论研究中，小集团模式在威胁评估上存在缺陷，它往往低估外部威胁，过于乐观、缺乏警觉，把外部其他团体视为虚弱和不道德的。RZ6豪仕阅读网
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　　（二）威胁评估的过程RZ6豪仕阅读网
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　　美国大战略中的威胁评估是一个复杂的过程。在这个过程中，从各部门的基层工作人员到总统，不同层级的组织和人员都发挥着重要作用；从国防部、国务院和总统，到利益集团、媒体和公众舆论，不同部门与力量也都发挥着不同作用。考虑到具体的历史进程，政府更替及一系列意外事件都会对威胁评估产生深远影响，从而引起美国大战略的调整。因此，准确认识美国大战略的制定过程，必须考察各个部门在塑造威胁评估过程中的作用。RZ6豪仕阅读网
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　　1.威胁评估的双向互动RZ6豪仕阅读网
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　　在外部威胁出现时，美国政府的决策者不仅需要面对如何评估的问题，还要以评估结果为基础制定大战略。影响威胁评估的因素繁多、过程复杂，参与主体也是多种多样。为了研究的需要，可以化繁为简。从威胁评估过程来看，存在两个截然不同的互动进程：一是美国最高领导人如何看待外部威胁，并塑造核心组织部门和组织成员的威胁评估，可将其称为自上而下的威胁评估过程；二是核心组织部门和组织成员如何看待外部威胁，然后试图影响最高领导人，可将其称为自下而上的威胁评估过程。RZ6豪仕阅读网
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　　在自上而下的过程中，总统发挥着最为核心的作用。这里，所谓“上”是指以总统为首的美国最高领导人，主要包括总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席和国家安全事务助理，另外，中央情报局局长和国土安全部部长等在某些时候、某些议题上也是重要的。尽管“水门事件”后美国总统的外事权力受到侵蚀，但是基于需要应对外部威胁的国际现实，使得总统仍然是外交政策制定中最有能力的政治力量。当然，必须指出的是，美国总统不仅仅是一个个体，除了其直辖的内阁外，美国总统制度还包括一整套制度体系，包括总统行政办公室、白宫办公厅、国家安全委员会和贸易代表办公室等机构。那么，美国最高领导人在威胁评估中发挥什么样的作用？笔者认为，有三种作用最为重要。RZ6豪仕阅读网
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　　首先，对外部威胁进行定性。在美国战略精英看来，美国外交政策的终极目的是捍卫其个人主义的生活方式，而对美国人民及其生活方式最大的外部威胁是帝国和无政府状态。因此，判断外部威胁的性质成为美国最高领导人的首要任务。事实上，美国在冷战结束后对其外部威胁的判断有一个曲折的过程。早在冷战结束后，美国就已经把非政府组织视为对其首要地位和自由世界秩序的重要威胁。时任国务卿的玛德琳·奥尔布赖特指出：“世界上存在着充满地区冲突和潜在冲突的灰色地带，这些地区不符合任何国家的安全框架，如果不能得到妥善处理，就会侵蚀自由的基础，对世界和平造成威胁。”小布什就任总统后，最初将中国列为美国的“战略竞争者” “九一一”事件后，小布什政府又重新评估了外部威胁，将恐怖主义视为其首要威胁。奥巴马就任总统后，推出了“亚太再平衡”战略，将打击恐怖主义和应对中国崛起同时作为战略重心。特朗普上台以后，则将大国竞争作为其首要威胁。RZ6豪仕阅读网
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　　其次，发展外交战略的核心概念。在外交战略层面，历届美国政府都会发展出一系列核心概念。在小布什政府时期，美国围绕对华政策形成了“吓阻” “两面下注”和“威慑”三个核心概念，以应对中国的军事挑战；在反恐上则提出了“全球反恐战争”和“邪恶轴心”等概念。在奥巴马政府时期，则提出了“转向”“再平衡”和“抵消战略”等概念，以应对所谓来自中国的威胁。在特朗普就任总统后，则提出了“美国优先”和“交易”等概念。总体而言，这些概念的提出有着特定的时代背景，不仅体现了美国的战略任务，也烙上了美国总统的个人风格。例如，小布什在反恐问题上往往体现了一定的宗教风格；奥巴马喜欢篮球，因此其外交战略会使用一些篮球术语；特朗普是商人，其核心概念也体现了其职业特征。RZ6豪仕阅读网
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　　最后，最高领导人还要进行利益协调。一方面，不同部门之间存在资源和权力的竞争，使得文官部门成为掣肘军方的重要力量。例如，美国国务院和国防部之间常持有不同立场，从而形成了军政关系的紧张。另一方面，不同军种之间也有分歧，它们在军事学说、战略资源和组织职能上都有自己的利益，从而为了谋求更有利于自身的资源和地位进行竞争。由此，美国最高领导人需要加强文官控制，对各部门和各军种之间的竞争进行协调和分配，推动妥协的形成，进而形成相对均衡和健康的格局。RZ6豪仕阅读网
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　　那么，哪些因素影响美国最高领导人进行威胁定性，发展外交战略的核心概念，以及进行利益协调？有三个因素不能忽视：其一，总统的个性与偏好。美国历任总统都有着鲜明的个性，其在哲学信念和操作信念上都存在很大差异。这些信念体系主要回答“世界是怎么样的”与“我们应该怎么做”这两个问题。在威胁评估过程中，这些个性成为重要的影响因素。其二，总统的顾问在威胁评估过程中也扮演着重要角色。事实上，美国总统并非能随心所欲，而是受到周围环境和工作人员的限制。总统能够塑造和支配其顾问系统的同时，也受到这些顾问的影响，他们向总统提供关键信息和政策建议，这成为政策决策过程中重要的变量。其三，总统与其他高级官员之间的关系。外交决策主要关注政治精英如何评估外部威胁，进而制定战略，因此主要研究组织内部成员及其互动如何影响外交政策。在这一问题上，不仅涉及总统与高级官员的个人关系，也涉及总统与各部门之间的关系。综合以上三点不难发现，自上而下的威胁评估过程是一种官僚政治模式，领导人根据组织赋予的权力和自身的能力界定利益，努力维持官僚组织的自主性和利益，通过与其他组织领导人讨价还价、互相让步而制定和执行战略。RZ6豪仕阅读网
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　　所谓“下”是指美军各军种的将领和中低层外交官员，包括在战争一线中的将领和一线的外交官，他们负责军事战略和外交政策的执行与反馈。在技术变革如此迅速的今天，要求不同组织和系统之间更加迅速有效地互动，这给外部威胁评估带来了新挑战。作为基层组织的一部分，这些将领往往代表的是组织行为，其行为则被视为组织的输出，在组织规则的范围内执行自己的职责，因此，自下而上的威胁评估具有鲜明的组织过程模式的特点。与自上而下的威胁评估过程相对应，自下而上的威胁评估主要发挥三种作用。RZ6豪仕阅读网
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　　首先，感知和评估现实威胁，并与最高领导人的威胁评估进行对比和验证。不管是否在战时，这些一线的将军和官员像神经末梢一样，比身处办公室的最高领导人更容易感受到真实的威胁。因此，感知并评估威胁，及时与国家军事战略进行比对和验证，成为一件重要的工作。相对而言，这些威胁的感知更加复杂和多元。它不仅包括大战略，例如，2009年9月，时任美国驻阿富汗总司令斯坦利·麦克里斯特尔在一份长文报告中呼吁奥巴马政府增兵阿富汗战场，他断言，如果不增兵的话，美国在阿富汗将会面临失败的危险。在这个报告中，麦克里斯特尔提出了一整套不同于奥巴马政府的阿富汗战略，他认为，美国应该集中打击南部基地组织的“老巢”，把重点放在控制重要的人口密集区。除此之外，美军还需要与阿富汗民众打成一片，极力减少民众伤亡，安抚阿富汗人民的反美情绪，进而发展经济，推进阿富汗政府的建设，巩固美军与阿富汗政府的合作，以民众重建为先。它还包括更加微观和细小的威胁，诸如美军在某一场战斗或战役中的外部威胁，以及美军在未来面临的复合威胁。RZ6豪仕阅读网
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　　其次，总结实战经验，发展作战新概念，修改或颠覆战略核心概念。美国在长期的历史过程中形成了特有的战争方式，但是在新的战争形势下需要新战争方式。实现这一目的一方面有赖于美军积极总结实战教训。有的将领就认为，技术进步给美国带来机遇的同时也带来了挑战，美国在陆上战争的战略上存在时间与危险之间的张力，也存在火力和人力失衡的危险。也有将领认为，美国陆军需要装甲部队，以在威慑敌手的同时赢得战争胜利。对实战经验的总结意味着美国军队是在适应战场形势，在这其中，士兵和低级军官发挥着重要的作用。另一方面也有赖于美军发展新的作战概念，例如，反叛乱学说、“空海一体战”概念以及网络中心战概念等。这些经验和概念，使得美军在现实中不断改革、转变。RZ6豪仕阅读网
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　　最后，争夺战略资源，维护自身组织自主性。竞争是不同组织和部门之间的常态，它们往往针对在资源和职能领域存在不同立场和观点。由于美军中不同部门和军种面临外部环境的差异，在战争中它们往往地位有所差别，因此获得的资源和所发挥的职能也大不相同。在地面战争较多的时期，陆军和海军陆战队获得的资源可能更多；而在和平时期，海军和空军获得的资源份额占据优势。因此这些组织在面临外部威胁时，往往会因资源和职能产生争执。RZ6豪仕阅读网
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　　2.威胁评估的次序传递RZ6豪仕阅读网
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　　如果通过切割的方法进行划分，威胁评估同样存在一个次序传递的过程，即威胁评估有可能是从美国政府内部最核心的部门最先出现，然后逐渐向外围扩散，将评估结果传递到社会层面；也有可能是在社会层面最先出现，然后逐渐影响到政府内部的最核心部门。在这一维度上，美国的威胁评估过程像一个涟漪一样，存在内外之分、先后之别，并且这个过程也是双向的。RZ6豪仕阅读网
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　　在决策过程中，谁是核心决策者？根据前文所述，我们可以将影响美国外交政策的行为体分为以总统、总统的顾问、政治任命官员、国会和行政官员为代表的内层，以利益集团和新闻媒体为代表的第二层，以及以公众舆论和选民为代表的外层。有学者认为，外交决策中存在一个权威性的决策集合体，在这其中是占据主导的领导者、某单一团体及其一些联盟。这些核心决策者占据着威胁评估的主导权，在进程上，一旦他们做出了选择，威胁评估就完成了最重要的部分。然后，决策者依靠核心部门通过政策报告、公开演讲、思想库的吹风会和媒体采访，向外界释放威胁评估的结果。在此过程中，决策的第二层和外层也会或多或少地对核心决策者的威胁评估进行反馈和修正，最终完成了威胁评估的次序传递。RZ6豪仕阅读网
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　　那么，这些核心决策者是如何评估威胁的？从政策选择模式上来看，存在三种不同的决策模式，即总统主导模式、委员会模式和官僚政治模式。总统主导模式一般出现在强势总统在位时，总统具有较强的外交能力和政治能力，能够将国务院和国防部架空，进而牢牢控制制定外交政策的议程设置，对外部威胁有自己非常独到的判断。其中最具代表性的例子是尼克松，由于他在外交政策上极具战略眼光，能够对世界格局和美国面临的外部威胁有一个准确的判断。委员会模式是指总统通过各组织部门之间的协商，最后达成共识，形成威胁评估的结果。在这其中，每个部门都会根据自身的判断提出评估的方案，然后进行对比和排序，达成一致的评估结果，这一决策模式以肯尼迪政府最具代表性。官僚政治模式主要是根据一套例行程序进行决策，这一模式的最大问题是为了形成一致性看法，把制定政策的目的掩盖了。RZ6豪仕阅读网
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　　事实上，美国的威胁评估传递到

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外层的速度和程度是不一样的，核心决策者会根据国家利益的需要进行操作。例如，对所谓“中国威胁”的评估相对而言比较平缓而有序，而对“九一一”事件后恐怖主义威胁的评估就显得急促而剧烈。除了基于国家利益的考虑外，核心决策者对威胁评估次序传递的处理还受到三个方面的影响：其一，美国是个开放社会，开放政治过程是由其政治体制决定的；其二，核心决策者可能是基于寻求政策合法性的考虑；其三，核心决策者为了寻求政策支持者，会选择多种方式将威胁评估过程向社会开放。我们需要基于这三个方面反向思考外层如何影响决策内层的威胁评估过程。RZ6豪仕阅读网
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　　公众舆论和选民，以及利益集团和新闻媒体都属于外层，它们试图通过各种途径影响核心决策圈。在一般意义上，这是一个普通的政策过程。不过，在某些特殊的时刻，这些偏外层力量在外部威胁评估上也能显示出其独特的作用。其一，一种情况是核心决策圈的威胁评估及其外交政策没有顾及社会主流声音和利益，这往往引起它们的不满，进而通过各种方式影响核心决策圈。其二，核心决策者被某一个组织操控和利用，使其偏离明智决策和个人偏好，核心决策者无法进行准确的威胁评估。其三，政策迟滞导致无法应对急迫的威胁，外交政策的成本逐渐高于其收益，偏外圈的力量往往会通过各种方式批评既有政策，推动对外部威胁进行重新评估。其四，如果核心决策者进行了错误的威胁评估，并且执行了错误的战略，也会导致偏外圈力量的抗议。尤其是决策者或者可能消费情报人员的成果，使得情报无法为决策服务；或者决策者选择绕过情报分析人员，按照自我解读来评估威胁。RZ6豪仕阅读网
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　　从公众舆论、选民、利益集团和新闻媒体的角度来看，它们试图影响威胁评估一般是基于三种出发点：第一，它们代表了利益集团的利益。作为一个多元社会，美国的社会土壤和政治体系使得利益集团能够影响其政策过程。早在建国之初，美国的建立者们就预测到了这一历史趋势，并且提出了应对方法。因此，不同的利益集团在界定美国外部威胁上利益不一，其作用也差别很大。第二，表达不同声音。在美国社会中，总是会存在一批活跃的少数派，他们志在影响政策，表达不同的声音。第三，代表了有利于国家利益的准确判断。对于核心决策者而言，他们也有可能犯错，公众舆论、选民、利益集团和新闻媒体可能会针对这些错误进行批评，督促政策做出调整。在政策手段上，这些行为体的选择比较多元，包括媒体发声、国会游说和听证会、给领导人写邮件、民意测验、朋友和私人渠道、反战运动。以越南战争为例，大众通过写信、公开发声和面对面会见等诸多方式，推动政府改变对越南战争的态度。RZ6豪仕阅读网
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　　综上所述，决策内层与决策外层的政策过程就像两个口口相接的漏斗，从内层到外层是由窄及宽，从外层到内层是由宽及窄。从决策圈的维度来看，美国的决策体系就像一个洋葱，分为内外多个层次，不同的部门之间发挥着不同的功能。从总统到内阁，然后到思想库，再到利益集团，最后到公众，不同的部门获取信息和影响决策的程度差别很大，在威胁评估的外交政策过程上也呈现出显著的次序过程。RZ6豪仕阅读网
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　　3.威胁评估的干预因素RZ6豪仕阅读网
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　　在美国外交政策决策中，连续性是一个重要的特点。然而，这种连续性往往受到国内政治和国际政治的重要影响，从而打破既有的轨迹。从研究的角度来看，这些重大政治事件往往作为干预变量出现。总体而言，美国总统换届和国际重大意外事件是两个最重要的干预变量。RZ6豪仕阅读网
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　　一方面，总统换届对威胁评估有重大影响。历史上，美国形成了两种理念鲜明的外交传统。一种与共和党传统理念比较接近，自上承之于汉密尔顿、杰克逊和老罗斯福等政治家的理念，二战后经过乔治·凯南、尼克松、基辛格及里根等政治家发展。这一传统倾向于权力政治，主张在国际事务中相对克制，大多支持通过威胁界定利益，在威胁评估时更加注重外部世界的安全环境。另一种与民主党传统比较接近，它上承之于杰斐逊和威尔逊，二战以后以肯尼迪政府、克林顿政府和奥巴马政府最具代表性。这一传统主张在国际事务中保持接触，往往通过意识形态来界定国家利益，在威胁评估中容易受到自身价值观念的影响。两种鲜明的外交理念分庭抗礼导致了一个政治后果，即一旦共和党政府与民主党政府更替，其外交政策将出现重大调整。二战结束以来，每次总统更替后，美国外交战略都会随之出现重大转向，党派易位时更是显著。以奥巴马政府和特朗普政府的更替为例，两任总统的亚太战略大相径庭。如果说近十年来美国的大战略主题是调整与平衡，那么奥巴马和特朗普在亚太地区给出的处方却差异显著。特朗普亚太战略的设计同样旨在解决美国的战略困境，但是从手段来看，大都是奥巴马没有兴趣或能力不及的领域，即追求美国优先，努力提高自身力量，同时通过利益界定威胁和谈判，试图让盟友分担更多的防务责任，以缓解外部压力，最终构建一个力量均衡的亚太安全秩序。RZ6豪仕阅读网
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　　另一方面，国际重大意外事件也会扭转美国威胁评估的结果。在美国的外交政策实践中，一些国际重大意外事件会直接影响其威胁评估，甚至有可能使外交战略发生重大转变。这一现象曾在历史上屡次出现：苏联拥有核武器后，美国对其威胁评估出现了重大转变；古巴导弹危机爆发后，美国视苏联的行为威胁到国土安全；苏联解体后，超级大国不再是美国的首要威胁；“九一一”事件发生以后，小布什政府在反恐问题上需要中国的支持，中美间其他问题暂时退居次要位置。于是，小布什政府宣称中国不再是美国的战略竞争对手，改称中美两国应该发展建设性合作关系。回顾国际关系历史，在特定的时刻，一些国际重大意外事件往往迫使美国扭转战略方向，调整对首要威胁的判定。因此，这些国际重大意外事件就成为美国威胁评估的重要干预变量。RZ6豪仕阅读网
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