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洛阳的启示：撤县设区，还是强县扩权？

作者 :你爱我还是碍我 2021-03-19 08:03:02 审稿人 : admin

作者：罗天昊 著有《大国诸城》 致力于国家与城市战略
来源公众号：罗天昊国与城
微信ID：Luotianhao99

撤县设区，蔚然成风。

近日，国务院同意河南洛阳撤孟津县和偃师市，设偃师区和孟津区。

去年，成都撤销新津县，设立新津区。邢台市撤销任县，设任泽区。山东烟台撤县蓬莱市、长岛县，设蓬莱区。此前，杭州撤县级临安市，设临安区，青岛撤县级即墨市，设即墨区。撤县（市）设区，渐入佳境。近八年来，已经有100个以上的县或者县级市，被地以上的市铲平。

本世纪初，随着地方发展的冲动，中国的区域经济出现了下级主导模式，即基层踩油门，很多沿海地区的市辖县或者是县级市，纷纷崛起，强县扩权，呼声日高。

十几年后，当初的强县扩权风潮，纷纷被遏制，撤县（市）设区，占据上风。

何以出现如此局面？对于中国的改革启示是什么？


（1）强县扩权的利弊

改革开放以降，在地方发展动力之下，很多沿海县或者县级市，纷纷崛起。

最典型的是广东、浙江和江苏等市场经济发达的地区。

1992年至2002年，顺德一直是中国县域经济的翘楚，2000年至2002年，更是三年蝉联中国第一县（市），在江苏，苏州的吴江市，无锡的锡山市，当初也都是强市。

出现强县的地方，都是地方发展权比较开放的地方，权力下放，方才导致恢弘局面的出现。

但是，事情逐步起变化。

至本世纪初，中国改革的内部动力逐步减弱，为了获得更多的发展空间，很多强县纷纷要求进一步扩权，伴随着强县扩权的同时，县级市独立或者半独立的倾向，逐步成其母体地级市的心病。

地级市对于强县有两大担心，一是，长期的分权，固然造就了强县，但是，地级市内部各个区域的发展不平衡，也是一个要解决的问题，而长期的分权，导致财权下沉，有的地级市的财政，还不如强县的财政，财权上收，平衡发展的要求，使地级市萌生了抑制强县的诉求。

二是，强县的发展，逐步到了权力失控的边缘。尤其是部分强县（市），其经济实力有的接近甚至强过了市内其它所有区域的总和，经济的发达，抬高了其政治地位，使这些县市，逐步获得了半独立的地位，尤其是广东顺德，省级文件常将顺德单列在其它市之后，隐然有独立出去的倾向。这是最被佛山忌讳的。

由是，赶紧撤县（市）设区，更为安全。广东顺德，江苏吴江，从此消失。

（2）撤县设区的利弊

撤县设区，最明显的变化，就是增加城市经济实力。


洛阳一下撤县两个县市，增设两个区，市区面积剧增，甚至超过省会郑州，成为河南市区面积最大的城市。未来发展空间巨大。


成都撤市设区，一下打通南扩空间。杭州撤临安市设临安区，将临安从郊区变为主城区，一下将杭州整个市区的面积增加了70%以上，一举超过上海，撤市设区，对于杭州影响巨大，不得不发。


（图为成都大悦城，冯义厚摄）



最早的武汉，在90年代就撤掉所有的县，全部设区，前几年，深圳将关外宝安等县逐步踩平，目前深圳统一设为10个区，当下市区面积，当特区初立的时候，扩大了500%。北京也在2015年，最终铲平了所有的县级建制，统统变为区，上海在2016年成为拥有16个区的超大城市。副省级以上城市以及省会城市，多数变为无县城市。



撤县之后，城市的用地权扩大，而且，城市密度也增强，有利集中发展经济。最典型的是深圳，此前分为关内关外，导致城市用地严重不足，撤县设区之后，深圳用地更为方便，经济扩张到关外，造成普遍繁荣。青岛撤即墨，也有此意。青岛市区面积在副省级城市中，排名倒数几位，城区扩张到即墨，出于经济扩张的目的明确。

城区面积扩张，一方面可以大幅增加所在城市的发展空间，自然就扩大了城市的功能覆盖和辐射。

二是利于城市均衡发展。

最近几年，除顺德、南海外，佛山的其它几个区发展迅猛，当初顺德和南海撤市设区，至关重要。顺德和南海素称佛山豪强，经济实力强大，财力雄厚，设区之后，部分财力可以转移到市，太平世界，同此凉热。

三是绞杀强县独立倾向，及时自保。

湖北的随县从襄阳的一个县，变为省管县，再从襄阳脱离出来，成为随州市，这一路径，为国内很多强县所羡慕，从县级市到独立的地级市，意味着行政权力的升级，不仅可以获得独立的发展权，独立成市后一般省力还会送一两个周边小县，所以，强县（市）谋求升格独立，有内在逻辑。

在此情况下，率先铲平强县，将其变为一个区，基本就可以绞杀其独立危险。不然学随州了，不仅损失一大块经济，还多了强劲的平级对手。省里虽然有意逐步让其独立，但是若市先行撤县设区，省里也不便直接割市里的区，不好强逼，只能放手。

（3）改革启示

撤县设区，与强县扩权，其实反映了两种发展模式。

一种是集权模式，一种是分权模式。

不同的模式，反映了改革的动力机制。

从上到下，还是从下到上？

改革前期，更多动力来自地方发展冲动，国家顺应这种趋势，造就了恢弘格局。

至最近十几年，改革动力机制削弱，对于基层发展冲动，容忍度降低。

周其仁曾说中国改革是“高层踩油门，中层挂空挡，基层踩刹车”，其实并不全面，对中国基层改革的主动性，有所歪曲。

中国改革好的选择应该是：当基层踩油门的时候，要鼓励其敢于自我发展。


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