任庄主：Biden时代的美国政策猜想

　　受计票因素影响，美国国会于2021年1月7日（美国当地时间）才正式确认拜登当选，随后2021年1月19日特朗普发表告别演讲，2021年1月20民主党拜登（JoeBiden）正式宣誓成为美国第46任总统、随后发表就职演说，意味着自2020年11月3日开始投票选举后，经历近三个月的折腾，美国正式进入Biden时代。新时期，我们需要全面审视Biden时代的美国政策走向和可能变化，特别是对华政策层面，并应认识到中美关系已经进入新一轮的博弈期。

　　一、Biden新时代的美国政府剖析

　　美国当地时间，2021年1月8日Biden已完成了全部15名内阁部长的提名，同时2021年1月19日美国参议院先后举行了对财政部部长、国土安全部部长、国家情报局局长、国务卿以及国防部长提名的听证会。同时民主党派以微弱优势已控制了参众两院，因此目前Biden政府班底构成和执政思路已非常明晰。

　　（一）班底构成：奥巴马政府色彩浓厚

　　从美国政府班底来看，大致呈现三个特征：

　　1、全部15名部长中，少数族裔数量首次超过白人（拉丁裔3人、非裔2人、犹太裔2人、美国原住民1人），同时也是近三届当选总统提名的部长中未出现华裔部长的身影，这种搭配可能是为弥补美国国内较为分裂的现状做准备。

　　2、女性官员较多，如15名部长中的男女比例为2：1，如果算上部长级别官员，则男女比例基本为1：1。特别是Biden所提名的财政部长耶伦是美国历史上第一位担任过财政部、美联储和经济顾问委员会的女性成员。

　　3、大多带有浓厚的奥巴马政府时期色彩，如国务卿、国经委主席、财政部部长、管理和预算办公室主席、国安委主席、国土安全部部长、国家情报局局长、国内政策委员会主席、环境质量委员会主席、白宫气候政策办公室主任和特别顾问等成员均曾在奥巴马时期任职。实际上这也好理解，毕竟Biden曾在奥巴马执政时期连任两届副总统（2009-2017年），与奥巴马时期的政府班底交集较深。

　　（二）关注Biden时期的政策选项：疫情、气候和种族平等位列前三

　　美国白宫官网上公布了拜登——哈里斯政府的一系列优先政策实施选项，从政策选择上看控制疫情、应对气候变化、种族平等（国内）、修复同盟关系（对外）、实施开放移民政策、恢复美国在全球中的领导地位（针对中国）是重点。

　　1、从排序上看控制新冠疫情、应对气候变化、种族平等位列前三。其中控制疫情举措主要包括扩大检测、重新开放学校和企业、重点解决有色人种社区传染问题、启动全国疫苗接种计划等，气候变化举措包括重返巴黎协定、引领清洁能源革命等（如美国气候特使John Kerry隶属美国国家安全委员会、气候问题在美国被提升至外交地位），种族平等致力于日益割裂的美国国内关系（相关举措包括实施刑事司法改革、结束医疗保健和教育方面的差距、加强公平住房等）。

　　2、把修复经济问题被放在第四位，具体举措包括实施大规模救援计划等。

　　3、实施新的医保方案，具体举措为在奥巴马时期《平价医疗法案》的基础上进一步调整（意味着将会废除特朗普时期的医保法案、恢复奥巴马时期），以降低医疗保健成本，使美国人民获得高质量、负担得起的医疗保健机会。

　　4、移民政策，继续实施奥巴马时期的开放移民政策。

　　5、致力于恢复美国在全球中的引领地位，如在全球重建民主联盟（修复美国同盟关系）、倡导美国的价值权和人权。

　　（三）相较于Trump，Biden会更注重规则和团结

　　1、Biden会更注重规则，并运用国际现行规则或联合盟友制定新的规则来对抗中国。历史上来看，民主党派执政时期（如奥巴马、克林顿、卡特等），中美之间曾有过密切的合作，如克林顿时期的加入WTO、奥巴马时期与中国开展全方位合作等等。因此在Biden时代，极限施压的力度会有所减弱，但在国企改革、新兴产业竞争、知识产权、资本账户开放、人权等方面矛盾会加剧。

　　2、Biden在就职演讲中使用最多的表述便是“团结”二字，这里面的内涵既包括对内的民众分裂，亦包括对外的盟友关系修复。作为奥巴马时期的副总统，Biden应会相信在Trump时代基础上，进一步通过既定规则或拟定新的国际规则也许对中国能够形成更好的约束。

　　二、经济金融政策推演：短期内政策维持现状，经济修复方向基本确定

　　短期内政策货币政策仍维持现状甚至财政政策进一步宽松的局面下，美国金融市场的演变更多取决于经济基本面的修复力度和节奏，美国债市收益率和美元指数可能会有震荡向上的内在动力，美国股票市场亦将进入由积极财政政策和经济基本面双重驱动的通道中。

　　截至2021年1月13日，美联储总资产、持有国债和MBS规模已分别增至7.33万亿美元、4.72万亿美元和2.04万亿美元，较2020年2月低点分别净增3.18万亿美元、2.25万亿美元和0.67万亿美元。与此同时，美国10年期国债收益率亦由8月的0.52%左右升至目前的1.10%（合计上升60BP），美元指数也相应回升至90.50附近，这些细微的变化能够从更中期的角度帮助判断方向。

　　（一）短期内利用低利率环境，财政政策会更积极，以推动经济逐步修复

　　1、在对内关系上，疫情、就业以及分裂是Biden新政府亟需解决的几大问题，而疫情和就业又是分裂的直接导火索。为此，2021年1月14日（美国当时时间），Biden公布了一项规模达1.90万亿美元的“美国救援计划”。同时Biden还表示在其任职后的2个月，将在国会两院联席会议上公布一项涵盖范围更广的救助方案（包括基础设施、制造业投资、职业培训以及清洁能源投资等），也即美国也需要搞基建、加大投资来促进就业。

　　这1.90万亿美元的使用方向大约有三个：（1）约4000亿美元用于抗击疫情、疫苗生产和分发以及保障学校开学；（2）约4400亿美元将用于援助美国社区和企业；（3）超过1万亿美元的资金将用于对美国家庭的直接救助。

　　2、美国财政部新部长耶伦在1月19日的听证会上表示“即便考虑到国家债务负担，在利率处于低位时，需要来一场大的act big……疫情解除之前，暂不会提高税率”。因此可以预见的是，疫情解除之前，美国经济会处于逐步恢复的通道中，同时财政政策层面短期内亦会继续趋向于积极，不会转向。但是从耶伦的相关表态来看，在疫情解除后，征税举措可能会不可避免，同时利率提升之后通过美元升值来变相缓解债务压力亦是比较确定的。

　　（二）短期内美联储亦会维持目前的宽松政策局面，以配合积极财政政策

　　虽然2018年12月开始接替耶伦就职的现任美联储主席鲍威尔隶属于共和党，显得有点格格不入。但是，早在2011年12月鲍威尔便把时任奥巴马总统提名为联储委员会委员会（1988年以来总统第一次提名反对党成员担任这一职务）。2020年3月以来，为应对疫情，美联储实施了一系列超预期宽松的倾向政策（如将基准利率下调至0-0.25%、取消存款准备金率等等）。

　　因此，同样可以预见的是，在疫情解除之前以及经济恢复进程尚不明朗或趋势未形成时，美联储仍会继续维持目前的货币政策宽松局面。

　　三、对外政策：推翻Trump时期的部分政策，致力于修复同盟关系

　　奥巴马执政时期的部分班底重回美国政治舞台，意味着Biden政府可能会延续奥巴马时期的部分政策，推翻Trump时期的部分政策决定，特别是对外关系方面。其实这从Biden胜选后各国纷纷发表贺电的反应便可见一斑（表明美国盟友希望Biden新政府能够有所改变），表明美国盟友同样需要美国的回归，而非被动接受中国，这看似符合中国的理念，但其实并非好事。

　　（一）Trump时期的美国政府四面树敌，带有典型的民粹主义执政思潮，对美国同盟关系造成了严重破坏，并造成了美国国内关系的分裂。Biden政府时期，将致力于治愈国内关系，并着力修复与盟友之间的同盟关系，形成密切同盟力量，共同利用现行国际规则和拟定新规则对抗中国。实际上美国同盟国对此亦有较高期待，如2020年12月欧盟便宣布了一项改善跨大西洋关系的计划。

　　（二）实际上Biden宣誓就职的当天，便签署了17项行政命令（包括15项行政命令以及2项机构令），以拆除Trump时期留下的政治遗产，这17项行政命令具体包括重返《巴黎气候协定》（2020年11月宣布退出）和世界卫生组织（WHO）（2020年7月宣布退出）以及实施口罩强制令、停止修建边境墙、取消对部分穆斯林国家的旅行禁令等。

　　（三）Biden总统在就职演讲中亦宣称“我们将修复同盟关系并重新与世界沟通。不是为了回应昨天的挑战，而是为了应对今天和明天的挑战。我的领导方针是以我们的榜样为力量，而不是以我们的力量为榜样”。

　　因此整体上看，Biden时期将会摒弃Trump时期的单边主义、孤立主义，除重返巴黎气候协定、WHO外，还将通过强化同盟关系来推动WTO改革、减少与同盟国之间的贸易摩擦、扶持与日韩之间的关系。

　　四、对华政策：中美两大经济体之间的博弈是一段漫长的旅程

　　Biden新政府时期，中美关系的中长期方向不会发生变化，后续中美关系虽然会出现阶段性缓和（美国当前最优先的政策是控制疫情、修复与盟友之间的关系、重新对立对抗中国的同盟体，解决这些问题均需要时间），但美国民主党和共和党对中国的敌意已是共识，中美博弈将会是一段漫长的旅程。

　　（一）整体基调：延续Trump时期的总体对抗思路，但方式略有调整

　　在美国对外关系方面，中国始终成为绕不开的话题，在美国新一轮政府执政时期，其对外关系重点势必会在亚洲、并重点针对中国。中美亦已进入第二轮博弈期，两大经济体之间的贸易谈判以及在诸多问题（如香港、台湾、新疆等）上的博弈还将持续。其中，修复与盟友之间的关系也是为更有效对抗中国做准备。

　　1、Trump创了一个“以推特治国”的透明政治时代，也给美国民众较好的政策预期，这一点是之前历届美国总统都不具备的，因此后续Biden时期可能也会继续延用Trump对华强硬的做法，只不过Biden可能会更加注重利用或改造现有国际体系、凝聚国际力量来对付中国。

　　特别是我们需要特别关注的是，一旦美国国内问题在短期内无法解决或Biden施政受到较多掣肘时，也极有可能会效仿Trump的做法，将矛盾转嫁至中国，重新对中国进行极限施压，改变民主党没有存在感的美国民众认知。

　　2、从美国新一届政府班底部分成员的近期讲话（含听证会）来看，保持对华强硬态度已成美国基本共识，因此Trump时期对华政策的强硬立场会在Biden时期得以延续，总体方向没有变化。

　　例如，Biden近期便表示，短期内美国新一届政府主要聚焦于解决国内问题，暂不会对Trump时期对中国征收的关税采取相应行动。

　　再比如，美国国务卿布林肯认为Trump时期对华政策的基本原则是正确的、但具体做法有待商榷，并呼吁美国两党团结起来、一致应对中国挑战，甚至还同意蓬佩奥在香港、台湾、新疆以及民主、人权等问题上针对中国的一些言论。

　　3、但是强硬方式会略有调整，在修复同盟关系后，Biden时期的美国政府将会通过联合盟友（包括欧盟和日韩）并以强硬立场同中国进行谈判将会成为其主要选择，这意味着中国提倡的一带一路、新签订成功的RCEP以及刚刚完成的中欧投资协定可能会面临部分经济体的反复。

　　4、所以我们看到Biden任命亚裔美国人凯瑟琳·泰（Katherine Tai）担任贸易谈判代表。考虑到Katherine Tai是Trump时期的政府成员，并对中国特别熟悉，曾在华盛顿特区多家律师事务所的国际贸易部门工作，并先后任美国贸易办公室（USTR）法律总顾问、众议院筹款委员会首席贸易法律顾问，2019年还参与了《美国-墨西哥-加拿大协议》。因此这显然是有所准备。

　　预计，在与中国的贸易关系上，美国可能会在非法补贴、产品倾销、知识产权盗窃和其他贸易壁垒等方面联合盟友一起向中国施压。

　　5、可以判断，中美两国在香港、台湾、新疆等问题上的博弈仍将会持续。以中国香港为例，可能会采取一些金融手段，如弱化香港的金融中心地位（联系汇率制度是一个焦点）、对香港地区的机构和企业采取一些打压举措等。实际上这一过程已经在持续，如中国21日凌晨宣布制裁蓬佩奥等28名美国反华政客以及中国驻美大使馆推特账号因发布涉及新疆政策的推广而被封等。

　　（二）博弈过程呈现三大特征

　　1、阵营化：美国寻求同盟一体，中国对内凝聚统一战线、对外多元突破

　　中美关系已不再局限于贸易领域，而是涉及到方方面面。Biden时代，其将会改变Trump一味破坏现有规则的做法，转而寻求与盟国关系的缓和，力求在外部形成围堵中国的统一战线，并从人权、不公平贸易环境、国企改革、知识产权、政治民主、地缘政治、涉疆涉港涉藏、中国债务陷阱等领域向中国施压。而中国也会全力做好宣导，凝聚民众共识并形成内部统一战线，并在中欧投资协定、RCEP、一带一路、加入CPTPP等方面有所作为，以突破美国封锁。

　　2、长期性：放弃幻想、底线思维，做好中长期应对准备

　　中美博弈是一场举国体制下的持久战。从历史长度来看，中美关系不会因一人而改变。Biden时代的中美关系也只是阶段性缓和。因此我们应放弃幻想、坚持底线思维，做好长期应对准备。

　　（1）事实上美国对中国的打压从新中国成立以来便可见一斑。早在2000年中国入世前夕，时任克林顿总统的财政部长萨默斯便直接指出“中国崛起是20世纪最重要的事件，……，美国和中国的经济竞争，要准备军事手段”。要知道特朗普执政时期未发动一场对外战争，这一情形在历届美国总统中是较为罕见的，因此Biden新时期会不会有区域战争风险值得关注。

　　（2）再比如，2006-2009年期间，美国国防部所属应用物理实验室（即APL）启动中美金融战实验，并将2008年的金融危机视为中美金融战的预演。在打压中国的过程中，会不会通过对香港和大陆发动金融战也同样值得关注。

　　3、全面性：跨越贸易领域的全面博弈

　　中美关系虽然近年来以“贸易”为表，但已经跨越地域和经济领域，并演变为全球第一大经济体和第二经济体之间的全面博弈。

　　现阶段中美之间的矛盾已从贸易端扩展至经济金融政治等其它领域，这种矛盾近年已在香港问题、疫情蔓延问题、中美贸易第二阶段协议签署、中概股问题、军事问题等多领域上有明显体现，可以说中美目前正处于第二阶段的博弈期，而这一轮的博弈涉及领域更广泛、影响也更深远，且带有更多政治层面和战略层面的考虑，这势必会对包括中国在内的全球金融市场产生不小冲击，未来在金融开放力度不断加大、开放步伐显著加快的背景下，中国大陆及香港金融市场的高波幅特征可能会是常态，跨境资本流动也应引起特别关注。

　　五、中国正努力做好自己的事情

　　中美两大经济体之间的博弈是一个漫长过程，认识这一时期的关键在于中国要在正确的道路上，认清中国遇到的很多问题带有中长期性，需要抓紧在难得的时间窗口期做好自己的事情。实际上“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的提出正是基于这一背景。

　　（一）特别突出“科技创新与科技自立自强”的核心地位，如十四五规划首次将科技创新和科技自立自强放在了“核心”位置，意味着未来五年科技创新将扮演非常重要的角色。实际上这也和新发展格局遥相呼应，其背景不言自明，避免卡脖子的尴尬处境，而“科技创新和自立自强”能够很好地保证国内产业链和供应链的安全，推动产业基础高级化、产业链现代化，加快建设科技强国，助力我国在2035年前进入创新型国家前列。

　　（二）通过经济领域的供给侧结构性改革改变中国经济传统的增长模式、化解实体经济与金融体系的风险。通过金融领域的供给侧结构性改革在经济领域供给侧改革的基础上进一步优化金融体系结构、弥补实体经济短板。

　　（三）中国近年已经在尝试与非美经济体构建多边经贸关系（如完成中欧投资协定谈判、RCEP签订完成等），并通过一带一路等战略优化地缘政治地位，力求在外部寻求多元突破。同时通过人民币国际化、人民币与石油挂钩等措施亦旨在摆脱石油美元的影响。

　　（四）针对外部环境的不确定性，果断提出“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，明确强调生产、分配、流通和消费更多依靠国内需求的适配性，将高附加值的价值链和产业链留在国内。

　　（五）继续大力推进对外开放和新一轮资本市场改革，畅通各类资本进入和退出渠道、引进外资，为国内资本市场和实体经济发展提供增量资金和活水支持。

　　（六）加强“两新一重”建设，通过城市群、都市圈等区域经济发展战略推动区域经济一体化发展，形成“区域间协同竞争+区域内分工合作”的新格局。

　　因此，中国并实际上已经在正确应对，而这个过程仍在延续，且影响深远。