柯静：中国考虑加入这个亚太最大贸易网络，日本对此态度积极，美国……

　　11月20日，国家主席习近平在亚太经合组织（APEC）第二十七次领导人非正式会议上发表重要讲话指出，中国将积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。

　　中国为何要释放信号、考虑加入该协定？

　　中国加入CPTPP，面临着何种挑战？将给区域及世界经济带来什么？

　　面对这一情况，曾主导TPP的美国将会做些什么？

　　1

　　CPTPP的来龙去脉

　　《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），原称《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），起初由智利、新加坡、新西兰、文莱这四个国家于2005年时发起，就货物、服务、知识产权贸易和投资等相关领域提供互惠待遇签署《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》（TPSEP），又称“P4协议”。

　　因四国经济体量不大，当时并未引发过多关注。

　　2008年11月，时任美国总统奥巴马在其亚洲之行中正式宣布美国将加入该协定谈判，强调其将促进美国的就业和经济繁荣，并为设定21世纪贸易协定标准做出重要贡献。秘鲁、澳大利亚、越南随后跟进，P4由此变成P8。

　　2010年3月，TPP协议谈判正式启动，加拿大、墨西哥、日本、马来西亚陆续加入。因美国加入并主导谈判，TPP的重要性显著提升。

　　2015年10月5日，在美国亚特兰大，美国贸易代表迈克尔·弗罗曼（左三）和参加TPP谈判的各国贸易部长出席记者会。美国贸易代表迈克尔·弗罗曼5日宣布，美国、日本、澳大利亚等12个国家已成功结束“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）谈判，达成TPP贸易协定。图|新华社

　　2015年10月5日，TPP部长级谈判在美国亚特兰大结束，该协定有望成为北美自贸协定（NAFTA）之后，世界上最大的自贸协定。从该协定启动谈判以来，便被视为奥巴马政府精心设计的“亚太再平衡”战略的重要组成部分，旨在强化亚太地区美国与盟友之间的纽带，以平衡中国日渐上升的地区影响力，同时也是美国继续引领新一代国际经贸规则以巩固其主导国利益的关键步骤。

　　奥巴马在任时期，曾屡次强调TPP与美国国际经济政策战略目标的一致性，并曾刻意渲染“中国威胁论”，试图以此助推TPP在国内获得通过，指出“中国正在亚洲力推其贸易体系，而中国绝不会建立一套有利于美国企业和商界的规则……若美国不在亚洲确保公平贸易，就会被踢出去。”

　　然而，彼时美国国内对TPP同样心怀疑虑，认为协定的谈判过程高度不透明，参与拟定具体条款和谈判的并非是美国政府和国会，而是跨国企业高管以及与它们有业务往来的律师们，并不能代表美国工人的利益。

　　与此同时，总统候选人特朗普更是在多个场合猛烈抨击TPP这般大型自贸协定薄弱的原产地规则会鼓励企业将生产外包给劳动和环境法规标准低下的国家，加速制造业外迁趋势，并会将美国经济主权移交至国际委员会，导致外国利益凌驾于美国之上。

　　皮尤研究中心相关研究报告显示，这一时期，美国国内对自贸协定支持率已明显下降。又因任期接近尾声，奥巴马最终也未能使TPP向前更进一步。

　　2017年1月23日，如其竞选时的承诺，特朗普上任后颁布首个行政令，正式宣布美国退出TPP，也由此开启本届美国政府破坏多边贸易机制，通过双边和小区域贸易谈判，重构以“美国优先”为绝对原则、更加“公平”“对等”的全球贸易新秩序的进程。

　　然而，在美国退出之后，剩余的11个成员方并未就此停下脚步，将协议更名为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），推动其于2018年12月30日正式生效。

　　这一协定覆盖约5亿人口，成员方GDP总和超过13.5万亿美元，约占全球经济总量13％。在RCE

P协定签署之前，它是亚太地区最大、同时也是全球第三大自贸区网络。

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　　中国加入，能给世界带来什么？

　　今年5月28日，李克强总理在两会记者会上表示中国对加入CPTPP持积极和开放的态度。本次习近平主席在APEC会议上的讲话，是对中国积极考虑加入CPTPP立场的再次重申，也是向外释放中国会坚定不移地促进自由开放的贸易和投资的明确信号。

　　这意味着中国有信心尝试更高标准的国际经贸规则，将继续推进国内改革开放进程，推动区域经济朝着更深层次的一体化迈进。

　　2019年1月19日，签署《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的11个国家在东京举行了该协定生效以来的首次部长级会议。

　　那么，加入CPTPP，对中国和世界而言意味着什么？

　　首先，有助于中国更好融入区域和世界经济一体化进程。

　　根据彼得森国际经济研究所的研究报告，若加入CPTPP，到2030年时，中国国民收入有望增加2980亿美元，将给CPTPP的现有成员带来巨大的经济利益，使贸易额有望增长约50%，全球收入有望增长76.7%，达到6320亿美元。

　　这对于目前仍处于贸易紧张局势持续、疫情冲击严重的全球贸易和世界经济来说，无疑是帮助恢复和提振经济发展的重要驱动力量。

　　根据国际货币基金组织今年10月发布的报告，预计2020年全球GDP将急剧收缩-4.4%，较2020年4月时的预测低1.4个百分点，说明疫情对经济活动的负面影响比预期的更为严重，复苏之路远比之前预测的更为缓慢。

　　其次，有助于中国“以外促内”构建开放型经济新体制。

　　从长远视角来看，CPTPP符合中国自身的经济政策和发展目标，加速中国的市场化改革。中国在加入WTO前后，为履行WTO义务，共修改2300个中央法规和19000个地方法规。

　　事实证明，中国当初以开放促改革，于改革中进一步开放，成为全球化主要受益者之一，推动了中国经济取得全面发展。接下来，中国经济的持续健康发展，需要进一步扩大市场开放水平，改善国内投资营商环境，促进政府职能转变。

　　通过对外签署高水平的自贸协定，给国内改革施加一定的外部压力，是中国构建开放型经济新体制的必要措施，也是建设更高水平市场经济体制的有效途径。若把握好开放的时间和进度，也可助推实现国内改革目标。

　　事实上，近段时期以来，中国在这一方面已经取得不少进展。在市场准入方面，无论是制造业或是金融服务，都有明显提升；在外国投资和知识产权保护上，提供更广范围的同等保护；在国内自由贸易试验区建设上，正在大幅拓展贸易自由化便利化水平。

　　再次，有助于真正提升中国的国际经贸规则话语权。

　　短期来看，CPTPP高标准的确给中国提出了不少难题，然而，客观上与中国长远发展目标并行不悖，中国确有必要在合适的范围内缩小与欧美主导的新国际经贸规则之间的差距。

　　以国有企业竞争中立议题为例，近年来，相关规则越来越多地出现在区域经贸规则体系之中。在2017年时，适用竞争中立原则国家的GDP就已经达到全球经济总量的58%以上。

　　一方面，美国在其与澳大利亚、韩国、以色列、智利等18个国家签署的双边FTA中强调或者包含了竞争中立原则；另一方面，欧盟在其与越南、新加坡、加拿大、哈萨克斯坦、日本分别签署的自贸协定中也都将国有企业问题单独加以规范。

　　与此同时，经济合作与发展组织（OECD）及联合国贸易和发展会议（UNCTAD）也先后以指引、官方文章、调研报告等形式发布多份文件，致力于推进竞争中立原则在全球的应用。

　　因此，从整个世界范围来看，国有企业商业活动遵循竞争中立政策已经成为趋势。中国若要进一步提升自身的国际经贸规则话语权，有必要在合适的程度内做出一定的改变，加强对更高标准的国际经贸规则的适应和理解能力。

　　最后，考虑到世贸组织上诉机制的瘫痪现状，中国若能加入CPTPP，或可为全球贸易争端解决秩序的稳定，增添更多的可能性。

　　在特朗普政府对世贸组织上诉机构新成员的持续阻挠下，世贸组织争端解决功能已陷入困境。面对多方提出的改革方案，特朗普政府表示在未能解决世贸组织系统性问题之前，将不会考虑任何关于上诉机构议题的改革建议。即便拜登执政，在当前美国国内政治环境之下，也很难立即做出实质性的改变。

　　中国若能够最终成为CPTPP的成员，意味着中国愿意接受更加严格的国有企业竞争中立政策和知识产权保护标准，在中美原本胶着的规则分歧方面，必然取得不小进展。这将能帮助缓解目前中美之间紧张的贸易局面，减少双方在WTO内外针锋相对的可能性，也可缓解WTO上诉机构的改革僵局。

　　若能够最终产生覆盖中美的CPTPP，不仅可在世贸组织之外，为中美的贸易争端找到一个解决的平台，就连困扰世贸组织改革的难题，也必然因此削减不少。

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　　可能面临的规则挑战

　　客观来说，相对于中国签署的对外自贸协定，CPTPP的规则标准无疑更高。

　　截至2020年11月22日，中国已签署的16项对外自贸协定，总体上更加偏重于扩大市场准入的传统功能。

　　繁忙的上海洋山深水港。图|新华社

　　在边境后监管措施方面，中国态度一直较为严谨和保守。以2019年新生效的《中国与新加坡自由贸易协定升级议定书》为例，新增了电子商务、竞争政策和环境保护章节，与发达经济体近年来主导的自贸协定相比，在章节结构上已体现出一定程度的类似，但在规则标准上仍有明显差距。

　　在竞争政策和环境标准方面，主要体现为软性承诺，象征意义居多，执行力仍有进一步提升的空间。

　　因此，一般认为，中国在做出加入CPTPP的决定之前，必须直面CPTPP的规则挑战，如：

　　*国有企业竞争中立。

　　国有企业作为一个独立的章节出现在TPP文本中，这是全球首个寻求全面规范国际贸易投资领域中与私人企业竞争的国有企业商业活动的自贸协定，而CPTPP完全承袭了这些规则。

　　一方面，CPTPP扩大了“国有企业”的定义，使之涵盖股权、投票权、任命权。

　　另一方面，CPTPP严格约束国有企业非商业援助行为，并直接将国有企业非商业援助与补贴纪律相结合，从而打破当前世贸组织《补贴与反补贴措施协议》（SCM协议）关于国有企业必须符合“公共机构”定义的前提条件，可在自贸区内方便地对他国国有企业发起反补贴调查等国内贸易救济措施。

　　【注：根据SCM协议，国有企业必须“拥有、行使或者被赋予政府职能”，属于该协定规定的“公共机构”，国有企业的资助行为才有可能被定性为补贴，接受补贴规则的约束。】

　　此外，在发达经济体看来，TPP解决了SCM协议只适用于货物贸易，而《服务贸易总协定》(GATS)却并未规定服务补贴纪律的缺陷，同时覆盖货物贸易、服务贸易和投资领域，基本涵盖国有企业从事的各种商业活动。

　　为使规则能够切实得到遵守，CPTPP规定了严格的透明度要求，以及时获取缔约方国有企业以及指定政府垄断实体的相关信息。在TPP之前，从未有自贸协定对国有企业商业活动竞争行为做出如此严格的要求。

　　*CPTPP知识产权保护、劳工、环境、电子商务标准

　　比如，在电子商务方面，中国认为数字化传输内容和服务方面的规则过于敏感和复杂，将此界定为互联网平台所支持的跨境货物贸易及相关的支付和物流等服务，核心仍在于货物贸易，侧重于削减边界贸易壁垒。

　　然而，CPTPP更加看重贸易的数字性质，在合法公共政策目标得到保障的前提下，强调信息和数据在全球流动的自由，并未特意区分货物或服务贸易。

　　同时，CPTPP约定缔约方不得将计算设施本地化作为允许缔约方企业进入市场的前提条件，并禁止缔约方要求转让或获取源代码，视此为保护知识产权和创新的必然要求。而中国出于网络安全和国家安全考量，对跨境数据流动实行较严格控制，并将计算设施本地化等作为在中国从事相关运营的前提条件。

　　4

　　CPTPP成员国和美国的影响

　　与中国是否愿意加入CPTPP的猜测同样热烈的，是对CPTPP现有成员方以及原TPP主导国美国态度的猜测。

　　美国前贸易代表迈克尔·弗罗曼（Michael Froman）曾经提到，“只有当中国能够达到TPP条款的要求时，TPP才会欢迎中国的加入。美国并未将中国排斥在TPP之外，而中国也未能做好加入的准备”。但事实是，起初，中国确实被排除在谈判之外。

　　随着特朗普政府宣布退出、TPP被更名为CPTPP并于2018年底生效之后，对吸纳新成员持相对开放的立场。是否欢迎中国加入，更多取决于CPTPP的现有成员，特别是日本等关键成员的立场。

　　2020年11月20日，日本首相菅义伟在APEC领导人非正式会议上发表讲话，提出日本正推动区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的早期达成；同时，作为CPTPP明年的轮值主席国，日本还将推动CPTPP的落实与扩大，以促进“亚太自贸区”的实现。

　　从这一表态来看，日本当前

对CPTPP的扩容表现出较为积极的态度。而在2020年5月，英国国际贸易大臣特拉斯便已表示正在寻求尽快加入CPTPP，视此为英国与日本及加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰等太平洋地区志同道合伙伴合作的重要战略。

　　因此，菅义伟的表态，被视为是对中国、英国表现出加入CPTPP兴趣的温和回应。

　　另外，随着拜登执政可能性的提升以及RCEP的签署，美国重返CPTPP的可能性也在相应提升。

　　拜登在刊登于2020年第2期《外交事务》的《为何美国必须再次领导世界》一文中指出：“错误的做法是把我们的头埋进沙子里，然后说不要再签订贸易协议。不管有无美国参与，这些国家都将进行贸易。问题是，谁来制定贸易的规则？……领导这一体系的应该是美国，而不是中国。”

　　这段话听起来无比熟悉，与奥巴马时期推动TPP的措辞如出一辙。根据美国国会研究服务部（CRS）发布的报告，在日欧签署《经济伙伴关系协定》以及日本接替美国主导CPTPP生效之后，美国出口商担心自己的商品将遭遇相对不利的出口环境，特别是农产品方面。重返CPTPP，也一直是美国跨国公司、出口商致力于寻求的目标。

　　此外，在TPP的1000多个条款中，CPTPP暂时搁置了其中的22个大多被视为对美国有利的条款，例如，禁止垄断邮政服务对快递服务进行交叉补贴等(日本邮政便是如此)。

　　因此，若美国寻求重返CPTPP，除了恢复暂时被搁置的22个条款之外，必然还会要求重新谈判，以便引入能够体现民主党左翼激进派人士的要求。

　　比如，纳入气候变化等更为严格的环境保护标准，以及确保这些规则能够得到执行的机制。对于民主党一贯青睐的价值观和社会目标，拜登已经承诺会让工会和环保人士在制定未来贸易规则方面发挥更大作用，并提出若无法确保该方面规则能够被切实执行，美国将不会签署任何贸易协定。

　　再如，满足因特朗普执政这四年而被激发起的更高的拓展美国出口市场、保护美国国内产业和就业的经济民族主义需求，在很大

程度上会使其向《美墨加三国协定》（USMCA）更进一步。

　　要知道，后者在金融服务的市场准入、国有企业的定义范围、有执行力的宏观经济政策与汇率条款、保障跨境数据自由流动、禁止计算设施本地化及转让源代码要求等方面，较CPTPP有所提升；在投资者—国家争端解决机制（ISDS）的效力方面，进行了一定程度的削弱，以确保美国经济主权不被过多干预，方便美国将国内贸易政策置于优先地位。

　　拜登在竞选期间多次抨击特朗普政府与中国签署的《中美初步贸易协定》，指责该协定未能有效解决中国国有企业补贴和知识产权盗窃的结构性难题。这两个议题会成为美国寻求CPTPP进一步规则现代化的重点。

　　上述种种意味着，若美国改变对CPTPP的立场并开始积极寻求加入，CPTPP的潜在规则门槛可能会进一步提高。

　　5

　　它们并不想在中美之间做选择

　　若中国先美国一步寻求加入CPTPP，加拿大和墨西哥作为USMCA的缔约方，需要解决该协定第32条“非市场经济条款”与中国加入CPTPP谈判的冲突。

　　根据该条款，若美墨加三方中任一方与非市场经济国家谈判自贸协定，要在开始谈判前3个月通知另外两方，并需要在签署前至少30天将拟签署文本提交给其他缔约方审阅，以评估该文本对USMCA的影响。其他缔约方有权在6个月的通知期限之内选择退出USMCA并形成新的双边协定。

　　在这一情形下，美国有权退出USMCA，并可选择与这两方形成新的双边协定。因此，美国的立场仍然十分关键，关乎加拿大和墨西哥是否需要在USMCA以及同意与中国就加入CPTPP谈判做出抉择。

　　当中国坚定地表达积极考虑加入CPTPP时，或许更大的意义在于，我们以一种更加主动的姿态表明，愿意向更高的经贸规则体系靠近。

　　美国则需要好好考虑，若那些它揪住不放的“规则问题”已经不再是问题，是否真的如拜登所说的“需要多边主义”，还是宁愿伤人伤己也要劝说所谓志同道合的伙伴在遏制中国发展的道路上一条道走到黑？

　　对于美国而言，即将要面临的抉择或许是若中国加入CPTPP的谈判正式开启，要如何看待加拿大和墨西哥成为中国自贸协定伙伴的可能。

　　对此，兰德公司新近发布的《美国与中国的说服力量对比：美国抑或中国在印太地区拥有更大的影响力？》大概能够带来一定启示。

　　研究人员对印太地区择取的9个国家（新加坡、菲律宾、印尼、马来西亚、泰国、越南、日本、澳大利亚、印度）进行细致分析，得出结论：

　　美国的确比中国具有更大的外交和军事影响力，但中国对该地区的经济影响力更大。印太地区国家也并不愿意在美中之间做出选择。如果被迫做出选择，它们则可能不会选择站在美国一边。伙伴和同盟关系可能是脆弱和不完整的。

　　这一结论其实并不让人感觉意外。正如新加坡总理李显龙在外交事务专栏中写道的，亚太地区国家不想在美中之间做出选择。因此，除非美国提出可替代的，且更加具有吸引力的前景，仅凭威慑，难以让其盟友和伙伴放弃美好的经济发展愿景。

　　然而，如今，一个如此内向化和经济民族主义的美国，如何能够向盟友证明它依然能够一如既往地提供美国广袤的市场，而不会利用美国庞大的市场力量去强迫贸易伙伴接受美国的出口商品？

　　中国最高领导人对中国加入CPTPP持积极开放立场的明确表态，充分表明中国致力于捍卫多边主义，坚持构建开放型世界经济，毫不动摇支持以世界贸易组织为核心的多边贸易体制的决心，引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。

　　当中国真的决心向前迈步之时，美国何去何从，也将留待其自身做出决定。

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